三個“P”的內涵與外延

發布日期：2017-11-14來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 1.政府—Public 省、市、縣、鄉（鎮）各級人民政府。

　　 人民政府的各級職能部門及相關事業單位。

　　 履行特定公共服務職能的國有企業，如燃氣公司、自來水公司、公交公司等。

　　 但多數開發區、管委會、工業園區及其下設的職能機構，雖然在相應的區域內也實際行使著公共行政職能，但由于在PPP語境下，其不屬于獨立的財政預算單位，亦不存在相應的人大權力機關，PPP授權協議項下的政府支付義務無法通過人大列入財政預算，故不應成為PPP模式下的“政府”。微信訂閱號PPP項目爭端解決（PPPzdjj）發布了一批PPP項目的資料，歡迎關注查看。

　　 2.社會資本—Private

　　 民營企業、外資企業、中央企業及其各級子公司、混合所有制企業均可以作為社會資本參與PPP項目投資。

　　 國家發展改革委（《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014年版）》），社會資本是指符合條件的國有企業、民營企業、外商投資企業、混合制企業，或其他投資、經營主體。

　　 財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）財金〔2014〕113號》第二條規定，本指南所稱社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。

　　 本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業被排除在社會資本之外，不能參與本級政府主導的PPP項目的原因在于，在現實的情況中，政府平臺公司及國有控股企業存在著高度的行政化，實際是政府的一部分，是政府的投資工具，是地方政府財政加“杠桿”的工具。在公共基礎設施建設過程中，政府平臺公司及國有控股企業充當著政府借債工具的作用，并無自己獨立的“意志”，并不是真正意義上、完全市場化的市場主體，并不能發揮PPP模式下社會資本應有的作用，其只是作為法律意義上的公司而存在，其實質只是政府放大財政功能的一個工具而已。如果把本級政府所屬平臺公司也納入社會資本范圍，政府利用所屬平臺公司推行PPP項目，實質與現有的土地財政、政府借債通過土地予以增信之下的地方債發展模式沒有實質區別。

　　 因此，可以理解為，與社會資本相對應的概念是公共財政，而不是國有企業與民營企業的概念。社會資本并不僅僅是私人資本，只要不是本級政府能夠控制、左右的任何市場主體，均可以成為PPP模式中的社會資本。進一步可以理解為，上級或下級政府所屬的平臺公司均可以參與本級政府推出的PPP項目。因為，無論上級，還是下級政府所屬的平臺公司均不會完成受制于本級政府，不會成為本級政府財政加“杠桿”的工具，符合社會資本與本級財政相對應的實質要素。政府與本級政府所屬國有企業以外的其他國有企業之間的合作并不受影響，特別是央企參與PPP項目仍是渠道暢通。PPP模式體現的是一種市場關系而非原來土地財政模式下的行政主導關系，這也是兩者之間的一個實質性的區別所在。

　　 在當前PPP項目中，一般會有政府（通過所屬平臺公司或控股國有企業）持有小部分股權（低于30%），與社會資本共同組成具體項目公司（SPV），形成社會資本（投資方）控股，政府參股的PPP項目公司結構。

　　 形成這一特殊股權結構或者說國有平臺入股PPP項目公司的原因和意義如下：

　　 （1）可以減少社會資本的資本金投入，社會資本可以實現一個加大資金杠桿，進一步提升社會資本的項目收益率的目的。

　　 （2）政府因素的存在，可以為SPV提供融資“增信”。銀行等金融機構通常會明確要求，各種形式的“國有”因素的存在，是其對項目提供融資支持的前提條件之一。

　　 （3）實現政府對項目的一定程度的控制要求。由于PPP項目均關系社會公眾利益，無論采取何種方式，政府均負有最終的責任，政府不可能完全交由社會資本運作。在SPV中，保持小比例的股權，既可以滿足不得本級政府控股的要求，又能實現對具體項目的一定控制，將政府的意志更快速地傳達到具體項目，實現對項目運作的一定程度的控制。

　　 （4）針對不同項目的其他目的。比如將特定行業的財政補貼折合為股權，由國有企業持有或持有作價出資土地形成的股權等特定情況。

　　 2015年5月19日，國辦發〔2015〕42號對于平臺公司完成“去平臺化”之后，參與PPP模式做了新的規定：

　　 對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的融資平臺公司，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目。

　　 社會資本范圍的擴大化，允許去“平臺化”之后的地方政府融資平臺公司參與PPP項目，有助于提高金融資本和實業資本的信心和參與度，這是對平臺公司在43號文之后參與基礎設施建設項目融資的重要突破。但這一擴大是應對眼下經濟下行壓力的權宜之計，還是確實有其必要、合理性，會不會造成財政杠桿的進一步無序放大，背離本輪改革設計的初衷，值得商榷。

　　 　　 3.合作（伙伴關系）—Partnership

　　 在PPP模式下，政府與社會資本合作在于發揮各自不同的優勢與作用，在利益共享、風險共擔、長期合作的前提下，以提供公共產品、公共服務為載體，最終實現增加供給、提高效率的目的。

　　 （1）長期合作

　　 Partnership（伙伴關系或合作）是PPP第一大特征。

　　 實踐中，雖不排除政府與社會資本共同出資的合作形式（暫且稱為“公私合營”），但PPP模式的主流和實質均不是傳統意義上的公私合營，也不僅僅限于政府與社會資本以股權合資的方式運作某一具體項目。比如在委托運營（Operations&Maintenance，O&M）、管理合同（Management Contract，MC）模式下，主要的意義在于發揮社會資本方的技術、管理優勢，SPV中一般不會有政府股權。

　　 期限長是PPP的一個顯著特征。根據發改委等六部門《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（發改委令第25號），特許期限一般為三十年，根據項目情況還可以約定更長的特許期；財政部《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(財金[2015]57號)，PPP項目原則上不得少于10年。

　　 由于項目要由社會資本負責管理、維護一個長達10年、20年甚至更長的時間，因此，社會資本會從自身利益的角度去考慮，在滿足政府監管要求、符合社會公眾對公共產品、公共服務需求的前提下，以更精細的管理、更低的成本、更好地對項目基礎設施予以維護，這樣以來就可以降低項目全生命周期的成本，避免傳統模式下的浪費，實現制度價值。

　　 （2）利益共享

　　 利益共享首先指的是政府與社會資本利益共享，但政府的利益并不只是體現在參與主體的部門利益，最終是其所代表的社會公眾利益。

　　 公共部門與社會資本合作在于雙方存在一個共同的目標：在某個具體項目上，政府可以最少的財政資金或發揮隱性社會公共資源價值（比如PPP項目中對廣告資源、油氣站資源等）的作用，提供最多公共產品或服務，以有限的財政資金，更充分地履行公共服務職能；社會資本可以更好、更多地“捕獲”體量大、周期長、收益穩定的投資項目，通過對這些龐大商業機會的整合，發現、發揮項目的整體價值，提高資本收益率；而政府與社會資本的博弈，在政府與社會資本各自獲得直接、間接利益的前提下，社會公眾也可以從公共產品、公共服務的效率提高、成本降低的前提下間接獲得利益。

　　 （3）風險分擔

　　 PPP模式的邏輯起點是在市場經濟規則之下實現商業目的，因此，必然面臨商業風險。利益共享只是伙伴關系的一個方面，還需要明確風險在雙方之間的合理分擔。對此，在本輪PPP模式推進過程中，已有相應安排。

　　 財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知（財金〔2014〕76號）：

　　 按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。

　　 原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔；法律、政策和最低需求等風險由政府承擔；不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。

　　 同時，中國政府也對實踐中可能的風險分配不公進行了明確的禁止性規定。

　　 《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（發改委令第25號）：

　　 第二十一條 ………但不得承諾固定投資回報和其他法律、行政法規禁止的事項。

　　 （4）增加供給、提高效率

　　 與傳統政府直接提供公共產品或公共服務相比，PPP模式的優勢或目的在于使用更少的公共資源完成既定的公共產品或公共服務的供給目標，或在消耗同樣的公共資源的前提下，提供更多的公共產品或公共服務。通俗一點就是“少花錢，多辦事”或者“花同樣多的錢，辦更多的事”。

　　 這一價值體現在PPP項目的全生命周期安排中，體現了項目產出說明的物有所值，優于公共部門的比較值，是對傳統采購模式的一種優化。

　　 所謂全生命周期（Whole Life Cycle），是指項目從設計、融資、建造、運營、維護至終止移交的完整周期。全生命周期的意義在于可以通過資源、程序整合，實現PPP模式的物有所值目標。

　　 所謂產出說明（Output Specification），是指項目建成后項目資產所應達到的經濟、技術標準，以及公共產品和服務的交付范圍、標準和績效水平等。

　　 所謂物有所值（Value for Money, VFM），是指一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。VFM評價是國際上普遍采用的一種評價傳統上由政府提供的公共產品和服務是否可運用政府和社會資本合作模式的評估體系，旨在實現公共資源配置利用效率最優化。

　　 所謂公共部門比較值（Public Sector Comparator, PSC），是指在全生命周期內，政府采用傳統采購模式提供公共產品和服務的全部成本的現值，主要包括建設運營凈成本、可轉移風險承擔成本、自留風險承擔成本和競爭性中立調整成本等。

　　 在PPP模式下，由于是一種長期的合作關系，社會資本在項目的全生命周期中，在政府和社會公眾的監督下，負責項目的設計、建設、運營、維護，直到最后的移交，社會資本會從最經濟的角度考慮項目全生命周期的價值，類似于“花自己的錢，辦自己的事”。

　　 與此相對應的是BT或代建模式，由于不用考慮項目的全生命周期、產出說明、物有所值，也不用考慮公共部門比較值等這些因素，對于設計的優化，質量的管控，后期運營成本的控制等因素都缺乏考慮的基本動力。因為，這些是移交之后政府的事情，體現的是一種“花別人的錢，辦別人的事”的邏輯關系。

　　 國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）:

　　 （十七）增強責任意識和履約能力。……要積極進行業務轉型和升級，從工程承包商、建設施工方向運營商轉變，實現跨不同領域、多元化發展；要不斷提升運營實力和管理經驗，增強提供公共服務的能力。

　　 前述政策明確鼓勵大型基礎設施建設項目，由施工總承包模式向工程總承包模式（EPC）轉變，大型項目的建設施工單位由單一的建筑商向綜合運營商轉變。通過整合項目發起、施工建設（包括設計、施工、監理）、運營維護，以及整個過程中的融資等全部環節和過程，將一個大型項目作為一個整體來考慮，而不是分段、肢解開來，以實現效率的最大化，提升項目的全生命周期價值。

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