2017將迎來PPP理性繁榮的一年

發布日期：2017-03-10來源：建筑時報編輯：伏牛山

[摘要]

2017年3月5日，李克強總理在“兩會”上再次提及PPP，指出深化政府和社會資本合作，完善相關價格、稅費等優惠政策，政府要帶頭講誠信，決不能隨意改變約定，決不能“新官不理舊賬”。這也是在政府報告中，連續第三年出現PPP。

回望過去：PPP前行路上有成功也有缺憾

　　在過去的三年多里，我國各級政府部門和金融、投資與中介服務機構的相關人士，為了有效推廣和實施PPP模式，付出了極大的努力。各級政府部門圍繞推廣和運用PPP模式，全面發動、積極作為，做了大量卓有成效的工作；社會各界廣泛參與、積極投身進來，也為PPP項目的推進和落地，發揮了不同程度的作用。從立法研究、政策制定、知識普及、操作指導以及項目落地等方面，都取得了前所未有的成績。經過短短的三年，我們在PPP項目的投資規模、入庫數量、覆蓋范圍等方面，已經把任何一個發達國家都遠遠地拋在了身后。據財政部PPP(政府和社會資本合作)中心2017年2月13日披露的PPP各項最新數據顯示，截至2016年12月，在全國入庫PPP項目方面，PPP項目數已達到11260個，投資額達到13.5萬億元；其中已簽約落地1351個，投資額2.2萬億元，落地率31.6%，首超三成。可以說PPP模式在中國發展的速度和結果，已遠遠超出了人們的正常預料。這不僅包含它的規模和數量，也包括推進的速度、質量和問題。正如財政部副部長史耀斌在全國財政系統PPP工作推進會暨示范項目督導會上指出的那樣，PPP改革仍然面臨著觀念轉變不到位、改革發展不平衡、民營資本參與率不高、部分項目實施不規范、法律保障和政策銜接不健全等亟待解決的問題和挑戰，所以我們不能掉以輕心。

　　誰都不可否認，PPP模式在城市基礎設施和公共服務領域的運用，對促進政府投融資體制的深化改革和政府投融資機制的創新，對促進我國傳統的政府投融資理念轉變和投融資模式創新，起到了積極的作用。PPP已經逐步成為各級政府，穩增長、調結構、促改革、惠民生、防風險的重要抓手。但是，在PPP發展過程中也出現了不同程度的亂象和缺憾，如：變相包裝，偽PPP充斥市場；設置壁壘，隱形阻擊民資進入；浪費資源，形同虛設建機構庫專家庫；漠視政策，違規擔保承諾回購；避實就虛，社會資本跑馬圈地；誤導輿論，過度神化泛化PPP模式；泥沙俱下，PPP咨詢機構專家遍地都是；資源錯配，基金獎金多數事與愿違；污染環境，培訓評比收費撈錢等。這些都會把PPP推向歧路末端。

人心所向：PPP生態環境建設迫在眉睫

　　面對一直滾滾向前的PPP車輪，越來越多的行業人士發現，理想和現實之間的差距逐步顯現。規范、有序推廣和運用PPP模式，遭到了現實中不同程度的沖擊和損害。以融資為導向的明股實債、以賭的心態參與PPP的投機者、以保底承諾和固定回報方式承攬PPP項目的現象，不斷出現，極大地危害了PPP在中國長期健康的發展。因此，我們提出呼吁，需要運用理性思維創建一個健康良好的PPP發展生態環境。這不僅需要各級政府部門和金融、投資與中介服務機構的相關人士共同做到趨利避害，不忘初心，忠于PPP的基本要義和本源。同時，也要加強PPP作用和使命的正面宣傳和輿論導向；還要盡可能通過已有的項目經驗找尋到最具可行性的方案，使其被業內人士學習、掌握、并可因地制宜地施以運用，讓PPP項目真正落地并發揮效益，能真正地為提高政府投資心率表和項目運營管理效率解決問題，否則什么樣的不良現象和問題都會產生。

　　我國的PPP要長期健康發展下去，離不開一個良好的生態環境，當前影響PPP生態環境建設的因素很多，涉及法律、政策、金融、信用和社會等方方面面。建設和維護良好的PPP發展生態環境，既要正確認識推廣PPP模式對我國政府投融資體制改革產生的根本性和長期性作用，又要避免把PPP過于神秘化、夸大化和泛化；既要充分激發市場機制在推進PPP中的決定作用，又要解決好相關利益主體的“職能缺位”、“職能越位”和“責任不到位”的問題；既要真正體現PPP項目物有所值的基本精神，又要差別化、針對性做好具體項目的PPP運作，降低政府的投資成本；既要平衡好不同利益主體關系，又要獲得政府部門、國企民企、金融投資及其它服務機構等相關利益主體的支持。只有全面解決好這些問題，PPP發展的生態環境才能得到改善，逐步健康起來。

新年希望：2017年PPP將迎來理性繁榮

　　經過三年多的砥礪前行，我國PPP在制度、法律、項目落地等各方面都取得了積極成效。在已經到來的2017年，PPP運作的規范和深化問題，已經受到各界的廣泛關注和重視。這種變化將引導地方政府、社會資本方和各類中介服務機構，更加重視PPP的運作環境和運作過程，更加理性地判斷為誰出發，又希望得到什么結果。正如財政部部長肖捷在兩會上表示的，中國的PPP還處于探索階段。因此，為保護中國PPP這稚嫩的花朵在一個健康、寬闊的環境和空間里不斷生長、發芽、開花，與之相關的政策、立法、金融、信用和社會等諸方面的問題都需要也正在得到不斷解決。對PPP的理性探索和穩步推進，必將迎來我國PPP發展的繁榮。

　　一是資產證券化加速。2016年12月26日，國家發改委和證監會聯合發布《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產證券化相關工作的通知》，要求各省級發展改革部門大力推動傳統基礎設施領域PPP項目資產證券化，優先鼓勵符合國家發展戰略的PPP項目開展資產證券化，同時證監會為PPP資產證券化開“綠色通道”。

　　資產證券化作為一種融資手段，為PPP項目拓寬融資來源、豐富我國資本市場建設帶來積極影響；對于盤活PPP項目的存量資產，緩解社會資本的投資資金壓力，也會產生實質性的幫助；不僅降低了融資成本，拓寬了融資渠道，還向民間資本釋放了投資空間。從長期看，這項政策將釋放多重利好，為PPP項目建立一個持續融資的渠道。

　　二是民營資本參與度增高。近兩年，民營資本越來越積極參與當中，參與項目數量不斷攀升。《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》等一系列政策頒布，也是為民營資本提供了更多機會。截至2016年12月，財政部PPP中心公布的277個入庫項目的社會資本方共包括419家企業，其中，民營企業(含民營獨資和民營控股)163 家，占比39%。民營、含民營及外資的聯合體項目數合計139 個，占比50%。民營資本、含民營及外資的聯合體等兩類項目的投資額合計占比也達45%。中央大力推行PPP模式，正是借此鼓勵國有控股企業、民營企業、混合所有制企業等各類企業積極參與提供公共服務，給予中小企業更多參與機會。

　　三是條例法規加快落地。業內人士一直都在千呼萬喚PPP立法，2017年，將有望成為我國PPP立法進程中比較關鍵的一年。目前我國正處于從文件號召、促進民間資本參與基礎設施和公共服務，到以PPP法推動民間資本參與的過程。PPP立法不可能一步到位，是先條例后立法，還是采取其他方式分階段實現，我們認為都不重要，重要的是要按照政策和規范去操作。另外，PPP法要起作用，仍然需要多層級、多部門之間的相互理解和配合，真正體現政企雙方平等、契約精神和爭議解決機制等配套制度的建設。

　　四是海內外資本雙流動。在過去20多年基礎設施建設市場的發展歷程中，中國已得到了海外的大量投資。隨著我國PPP模式大力推廣，加之近幾年提出“一帶一路”戰略以及我國資本賬戶的開放，國際產業資本與金融資本對中國PPP市場的投資規模預期將進一步加大。

　　同時，2016年，中國國內資本對一帶一路沿線基礎設施建設、產業園區等多個領域的投資也不斷增加，未來PPP市場的重要發展趨勢是資本在國內外市場的雙向快速流動，以實現降低資金平均成本、分散項目投資風險、提高項目平均收益率等重要的項目目標。但是如果不解決好外資進入PPP項目的根本性問題，這將對海外資本流入帶來障礙。

　　五是PPP的理論和知識密集度提高

　　經過三年多的探索，PPP項目理論以及在整個發展過程和生命周期中，針對PPP項目的物有所值評估、實施方案和交易結構中的規劃、設計、建設、運營、移交等不同方面，存在的問題和解決方案的分析，將逐步深入。不同投資主體參與的PPP項目的投資結構，資本金制度要求下的股權和債務資金等形成的融資結構，對應的操作流程、方案文本、合同體系等內容，也都需要在趨于成熟的情況下，被進行細化和標準化。隨著咨詢、運營、服務團隊的不斷發展壯大，其參與PPP項目的競爭力也不斷加強。2017年，PPP行業將涌現更多高端知識和理論，如生態環境建設理論、可持續發展理論等，必將為我國PPP項目的成功運作帶來保障，為中國PPP的發展提供強勁的動力。

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