PPP探討之地方政府融資平臺公司存量債務化解及轉型發展（全）

發布日期：2018-04-23來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 一、前言：

　　 自2014年國務院印發《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）， 強調“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務”，要求地方政府加強債務管理，“明確政府和企業的責任，政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔”以來，有關地方政府融資平臺公司如何處理存量債務以及未來如何發展成為亟待解決的現實問題。

　　 2015年，新《預算法》執行，地方政府融資出現以直接發債融資與采用PPP模式為主的新格局，但限于市縣級政府需要由省、自治區、直轄市政府代為發行舉借，政府債券的融資方式大大受到限制，PPP模式逐漸成為地方政府投資開展基礎設施與公共服務建設的主流甚至唯一方式。

　　 在新形式下，PPP模式的推行對融資平臺公司的發展有何影響？融資平臺公司基于公益性基礎設施建設運營的存量債務能否利用PPP模式化解？PPP是否是融資平臺公司探索轉型的可行路徑？

　　 地方政府融資平臺公司的“前世今生”

　　 1994年，中國開始實行分稅制財政體制。伴隨著分稅制改革，囿于中央、地方財權事權分配的矛盾, 在地方財政能力減弱而又急切發展城市基礎設施的情況下,地方政府融資平臺公司應運而生,競相生長。90年代初期，上海最早開始探索設立融資平臺公司（上海城投），作為地方政府融資功能的延伸。由上海城投進行融資、財政給予擔保的融資模式極大地推動了上海城市基礎設施建設。由此，在全國范圍內融資平臺公司開始陸續成立，2008年金融危機之后, 我國實施了4萬億投資計劃以及擴張性財政政策，在此背景下平臺公司大量涌現，其職能也逐漸由單純承擔建設任務變為建設、融資、投資并舉。　

　　 那么，到底如何界定地方政府融資平臺公司呢？

　　 在2010年6月國務院印發的《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發[2010]19號）中，地方政府融資平臺公司被定義為“指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體”。

　　 隨后財政部、國家發改委、人民銀行、銀監會四部委聯合下發了《關于貫徹<國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知>相關事項的通知》（財預[2010]412號），文件中進一步明確了融資平臺公司是“由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業法人資格的經濟實體，包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司、建設開發公司、投資開發公司、投資控股公司、投資發展公司、投資集團公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等，以及行業性投資公司，如交通投資公司等。”

　　 從19號文與412號文對融資平臺公司的界定可以看出，地方融資平臺公司具備四個特征：

　　 一是由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位出資設立；

　　 二是出資方式包括財政撥款、注入土地、股權投資等；

　　 三是其企業法人性質；

　　 四是承擔地方政府投資項目的投融資功能。

　　 融資平臺公司的類型包括各類綜合性投資公司，其中最為人熟知的就是城市建設投資公司（“城投公司”）。幾乎每個城市都有自己的“城投”，由于城投公司綜合性投融資的功能設置，城投公司通常是所在區域內重大項目的融資主體、建設主體和公用事業的運營管理主體，這也是為什么在提到融資平臺公司問題時，“城投公司”常常等同于“平臺公司”出現。未免出現歧義，本文中仍一律稱為“平臺公司”。

　　 除綜合性投資公司外，平臺公司還包括各類行業性投資公司，例如交通投資公司（“交投”）、林業投資公司（“林投”）、旅游投資公司（“旅投”）、水務投資公司（“水投”）等，這類平臺是城市建設中某一特定領域的融資、建設與運營主體，同時承擔所在行業的部分管理職能。

　　 如前文所述，平臺公司是在地方政府可以使用的融資渠道極為有限、地方發展投資資金不足的情況下“誕生”的，在國家擴張性宏觀經濟調控政策的影響下得以飛速發展。在一定的歷史時期內，平臺公司通過將地方政府信用與市場化融資相結合，有效支持了地方基礎設施建設，對區域經濟的發展起到了一定的積極作用。

　　 然而，在GDP為導向的政績考核機制推動下，地方平臺公司債務規模不斷擴大，而其融資渠道狹窄、融資成本高、平臺公司管理機制不完善、市場化程度低、存在尋租空間等問題逐漸暴露。地方政府隱形債務風險不斷增加，甚至存在引發系統性風險的隱患，引起中央關注。

　　 隨著2015年新《預算法》的生效、《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）、《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）的接連出臺，地方政府債務納入預算管理,平臺公司被剝離了政府融資職能，政府性債務制度不斷收緊，平臺公司失去了生存空間和原有功能。下一步，平臺公司的出路在何處？　

　　 PPP或許是其中一個答案。

　　 二、

　　 在決定平臺公司命運的43號文（國發〔2014〕43號）中，國務院對地方融資平臺公司發出了最后“通牒”——“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。”同樣是在這紙文件中，一個新的模式開始出現——“推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。”

　　 PPP：平臺公司“華麗轉身”的第一步

　　 時間倒回90年代，平臺公司成立之初，除了解決地方政府融資需求外，其存在的另一個必要性就是化解一部分城市建設項目弱盈利性甚至不盈利與真正市場化之間的矛盾。而PPP模式的推行，正是鼓勵政府通過與社會資本合作，由社會資本承擔起城市基礎設施與公共服務項目的融資、建設與運營。可以說，平臺公司的主要功能性已經完全可以被PPP模式所替代。

　　 平臺公司轉型勢在必行。

　　 然而，任何一種改革都不可能一蹴而就。事實上，地方政府與平臺公司過去相生相依的關系，使得二者早已深度“糾纏”。在短時間內，地方政府和其平臺公司之間的相互依賴關系很難改變，平臺公司雖然不再具備政府融資職能，但在完全實現市場化運作前，其行政化運作方式依然會長期存在。　

　　 根據筆者接觸到的項目，目前仍然有非常多的平臺公司承擔著地方基礎設施建設項目的代建工作，平臺公司依靠自有資產抵押依然可以在資本市場獲得資金。對于這些債務，地方政府選擇了一種“曖昧”態度，既不說管，也不說不管。當然，最終可能（換種方式）？還是不得不管。而金融機構對平臺公司融資的態度，也印證了這一點，地方政府與平臺公司之間天然的血緣關系依然能夠為平臺公司背書。

　　 顯而易見，這不是一種健康可持續的發展方式。主要靠抵押優質國有資產、借舊還新支撐的平臺公司債務，當集中還款期到來時，將面臨國有資產收抵、政府隱形債務增加的風險，一旦發生平臺公司倒閉或者債務違約，恐將產生蝴蝶效應，引發系統性金融風險。

　　 于是，平臺公司在這樣的政策調整期，面臨一種尷尬境遇：

　　 從融資手段來看，平臺公司在“去融資職能”的趨勢下已經由過去的財政性融資轉變為市場化融資。從融資目的來看，平臺公司也應當由過去的公益性基礎設施融資向產業性投融資轉變。

　　 然而現實情況確是，平臺公司通過市場化融資承擔的公益性基礎設施建設工程的運營收入極少甚至沒有，這兩者之間的矛盾限制了平臺公司轉化成為真正的市場主體。缺乏產業支撐、沒有造血功能的平臺公司必將消失于歷史。

　　 青山遮不住，畢竟東流去。PPP是深化投融資體制改革的重要舉措，是推進國家治理體系與治理能力現代化的必然選擇。在十九大提出深化供給側結構性改革、實施鄉村振興戰略、加快完善社會主義市場經濟體制等六大任務推進建設現代化經濟體系的大背景下，地方政府，尤其是經濟欠發達地區的地方政府，想要實現債務化解、推進供給側結構性改革、激發市場投資活力，PPP已是必然選擇。

　　 之所以會存在平臺公司“眾多亂象”，一是地方政府出于“慣性”的選擇，二是PPP操作流程復雜,步驟多,周期長,對政府的管理能力要求較高，政府沒有操作經驗，怕麻煩。

　　 對地方政府而言，加強對PPP的認識是“必修課”。只有不怕麻煩推行PPP、改革基礎設施與公共服務供給方式，才能有持續動力推進地方經濟發展和城鎮化建設，享受公共資源配置市場化為城市發展帶來的益處。PPP不是一杯充盈著氣泡和冰塊的可樂，第一口下去就帶來激爽的快感；它是一杯純和的綠茶，只有經歷了沖泡初期的苦澀和平淡，才能在以后更長久的時間內體會到它持續帶來的回甘。

　　 對于平臺公司而言，認識到要轉型之后，擺在眼前的第一件事就是如何邁出第一步。PPP模式可以為平臺公司首先要解決的兩個問題提供可行的路徑：

　　 1.存量債務的化解

　　 2.“脫鉤”后的市場化轉型該選擇什么行業，從哪一個動作開始？　

　　 三、

　　 PPP模式一直是中央大力推行的化解政府存量債務的“工具”，這一點從PPP模式被推出之初就已明確。

　　 政策紅利

　　 國務院43號文發布的當月，財政部積極響應43號文精神出臺了《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（財預〔2014〕351號），其中第五條和第十一條明確規定：“地方各級政府要結合清理甄別工作，認真甄別篩選融資平臺公司存量項目，對適宜開展政府與社會資本合作（PPP）模式的項目，要大力推廣PPP模式……通過PPP模式轉化為企業債務的，不納入政府債務。”

　　 2015年，國務院再次發文（國辦發〔2015〕42號），專門指出對融資平臺公司存量公共服務項目運用TOT、ROT等方式,為利用PPP模式化解平臺公司存量債務明確操作方法。

　　 此后兩年PPP項目呈“井噴”式發展，各類新建項目紛紛上馬，而存量項目卻沒有受到政府和社會資本過多“青睞”。受PPP嚴格流程和財政預算10%紅線的影響，部分地方政府利用政府購買服務、明股實債等“偽PPP”模式變相融資，地方政府債務不減反增。

　　 2017年4月，財政部、發展改革委、司法部、人民銀行、銀監會和證監會六部委聯合出臺“50號文”（《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》），緊接著，6月財政部印發“87號文”（《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》），作為國務院43號文的延續，進一步制止地方政府各類違規舉債行為。

　　 50號文、87號之后，發改委迅速出臺《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》（發改投資〔2017〕1266號），再次力推PPP模式，鼓勵用“轉讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）、轉讓-擁有-運營（TOO）、委托運營、股權合作等多種方式，將項目的資產所有權、股權、經營權、收費權等轉讓給社會資本。”值得注意的是，這則文件第一次提到了在建項目轉為PPP模式的可行性“對在建的基礎設施項目，也可積極探索推進PPP模式”。

　　 可以看到，利好頻出，政策密集。運用PPP化解地方政府債務風險、實現平臺公司存量公共服務項目轉型是國家政策一以貫之的要求。

　　 接下來讓我們看一下，在剝離融資職能、要求不得新增政府債務的政策下，平臺公司的存量債務情況。

　　 從“43號文”發布至今乃至今后相當長的一段時間，平臺公司存量債務大致可以分為以下幾類：

　　 存量債務分類：

　　 1、平臺公司因承擔公益性項目建設運營舉債，主要依靠財政性資金償還且被劃為政府債務，已經納入政府債務平臺；

　　 2、平臺公司因承擔公益性項目建設運營舉債，項目有穩定經營性收入并主要依靠自身收益償還債務，這類債務可以被劃為企業債務；

　　 3、平臺公司因承擔非公益性項目建設舉借的債務，這類項目是平臺公司參與市場化經營，進行產業化融資形成債務，屬于企業債務。

　　 4、平臺公司因承擔公益性項目建設運營舉債，項目不具備經營條件或無法依靠經營收益承擔債務的償還，同時地方財政不提供任何擔保，這類債務不得劃入政府債務，屬于企業債務。（并不排除成為政府隱形債務的可能性）

　　 可以看出，影響平臺公司存量債務類別的主要有三個因素：存量項目的性質（公益性/準經營性/經營性）、存量項目是否產生現金流、財政是否“兜底”。

　　 能夠產生穩定現金流的項目，項目本身具備造血能力，其債務的償還不再是無源之水，且形成的經營性資產是平臺公司實現市場化轉型的重要基礎，因此，這類項目平臺公司有自發性的投資動力，不再本文關注內容之列。那些因承建回收期較長的基礎設施和公共服務設施建設項目、缺乏持續現金流、無法通過項目本身回收資金、過去主要依靠政府財政“買單”的平臺公司存量債務，是本文想要重點探討的。

　　 鎖定了要重點轉化的平臺公司存量項目性質，下一步要從中篩選符合政策要求可以被轉化的存量項目。平臺公司存量項目的行業領域和債務主體各不相同，什么樣的平臺公司存量項目可以應用PPP模式進行轉化呢？可以選擇的PPP操作方式又有哪些呢？以下是筆者的一些看法：

　　 首先，可以選擇的平臺公司存量項目應當屬于政策允許的 PPP 模式適用領域。從2015年至今，國家各個部委密集出臺PPP政策文件，PPP模式的應用領域也愈加寬泛。從PPP的概念出發，基礎設施及公共服務領域大部分類型的項目都可以論證采用PPP模式。

　　 其次，可以選擇的存量項目不是必須在政府債務系統中。從融資平臺公司承擔的公益性基礎設施建設與運營的實質出發，政府是提供公益性基礎設施與公共服務的直接責任主體，無論平臺公司是否利用財政支付作為債務擔保、無論項目建成后資產歸屬于政府機構還是平臺公司，其本質都是政府性行為，可以轉化為PPP模式實施。

　　 如果項目產生的存量債務已經被納入政府債務系統中，則可以將存量債務與新建項目或其他存量項目打包，通過實施 PPP直接化解政府債務；如果沒有納入政府債務系統中，也可以通過PPP模式引入財務投資人負責后續項目債務、依托形成的項目資產通過資產權益轉讓的價款償還相應債務等方式，直接或間接化解融資平臺公司存量債務。實際中如何操作，筆者將在后文的案例進行更為詳細的展開。

　　 四、

　　 PPP模式助推平臺公司轉型的探討平臺公司參與PPP項目，通常是被指定為政府方出資代表，與經過競爭性選擇的社會資本共同組成項目公司。一方面代表政府履行出資職能，行使股東權利；另一方面行使監管職責，約束社會資本行為，對項目公司涉及影響公共安全和公共利益的決議行使“一票否決權”，并不過多參與項目公司的管理與經營決策。在同時作為投資股東和政府方代表的雙重身份下，更多是承擔政府的“行政職能”，市場主體身份被淡化。

　　 隨著中央要求堅決遏制隱性債務增量，尤其是50號文、87號之后，越來越多的平臺公司主動謀劃轉型，探索以社會資本的身份參與PPP項目，以期能夠通過轉換身份，適應新的與政府合作模式，在原來熟悉的領域探索市場化運作的第一步。

　　 平臺公司作為社會資本參與PPP項目在現階段是否具備可行性？

　　 從自身條件看，平臺公司有其獨有優勢。

　　 首先是行業領域的重合。平臺公司主要從事市政道路、軌道交通、河道治理、污水垃圾處理、供水、供熱、保障房建設、醫療、文化旅游等基礎設施和公用事業領域項目的建設和運營，與PPP模式適用的領域基本吻合，轉型后在相同的領域具備一定的競爭優勢；

　　 其次是能力與經驗的積累。平臺公司伴隨著我國城鎮化發展的步伐在過去年間飛速發展，資產規模與技術水平都具備相當實力，尤其參與當地政府大型基礎設施建設的經驗豐富，具備完成重大工程建設項目的資質和實力、擁有運營和管理大型公共服務設施的經驗；

　　 此外，在資本成本方面，一些平臺公司擁有包括土地、礦產、特許經營（污水、垃圾、公交、燃氣、供熱）類企業等資產，具有很強的政府屬性，資信等級相對較高，相比一般的民營企業，具備低成本資金的優勢；而平臺公司還具有先天的政治基礎，與政府各部門關系密切，在協調項目前期立項、審批及辦理各種政府批復文件時溝通能力較強。

　　 從國家政策層面看，對于平臺公司是否作為社會資本參與PPP項目經歷了一定的政策調整。

　　 財政部在2014年發布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）中明確規定“社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業”，因為這一文件的約束，早期的PPP項目對當地平臺公司作為社會資本參與PPP項目是“直接拒絕”的。

　　 2015年，國務院辦公廳出臺《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發〔2015〕42號），首次提出 “已經建立現代企業制度、實現市場化運營并明確今后不再承擔地方政府舉債融資職能的地方融資平臺公司，可作為社會資本參與當地PPP項目”，自此關于平臺公司作為社會資本參與PPP項目開始被提及與論證，但因與財政部113號文規定不盡相同，平臺公司作為社會資本的身份并未完全獲得政策認可。大多數的咨詢機構對此的意見也以113號文為準，且直到去年仍為PPP操作的主流意見。

　　 直至近期，財政部出臺《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），要求對“未按規定轉型的融資平臺公司作為社會資本方的”PPP項目集中清理，間接確認了只要平臺公司完成轉型即可作為社會資本參與PPP項目。事實上2017年以來，大量的平臺公司開始集中公告宣布退出平臺，以自主經營的市場主體身份參與PPP項目已經成為平臺公司尋求轉型的重要路徑之一。

　　 92號文發布當月，財政部又緊接出臺了《關于國有資本加大對公益性行業投入的指導意見》（財建〔2017〕743號），強調“發揮好現有政策對于國有資本向公益性行業投入的激勵約束作用”“推廣政府和社會資本合作，在財政、價格、土地、金融等方面加大支持力度……吸引國有企業等社會資本參與公共產品和公共服務項目的投資、運營和管理”。

　　 政策上的調整反應了對國家對平臺公司轉型的鼓勵與支持，平臺公司若能在剝離政府融資職能后，積極主動地培育適應市場規律的戰略規劃、治理結構、資本整合與產業培育能力，參與PPP項目的社會資本競爭自然無可爭議。

　　 然而，平臺公司能否真正徹底轉型為完全市場化的自負盈虧主體？

　　 按照國務院42號文的規定，平臺公司轉型的要求為：1、實現市場化運作；2、承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置；3、明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能。平臺公司更多的將重點放在后兩項，以對外公告宣布退出視為完成轉型的標志。筆者認為應該對此保持審慎態度：僅僅公告是否就標志著退出平臺？退出平臺是否就代表其實現轉型？

　　 根據銀監會對于融資平臺的監測與管理要求，融資平臺退出需滿足五個條件（銀監發〔2013〕10號）:“一是符合現代公司治理要求，屬于按照商業化原則運作的企業法人；二是資產負債率在70%以下，財務報告經過會計師事務所審計；三是各債權銀行對融資平臺的風險定性均為全覆蓋;四是存量貸款中需要財政償還的部分已納入地方財政預算管理并已落實預算資金來源，且存量貸款的抵押擔保、貸款期限、還款方式等已整改合格;五是城信經營，無違約記錄，可持續獨立發展”。此外，還要經過各債權行總行審核批準、三方簽字、退出承諾、監管備案等退出程序。

　　 可見，平臺公司的退出絕非一紙公告。目前，國務院“今后不再承擔政府融資職能”的要求與銀監會對于平臺公司退出要求存在政策上的不統一，一些平臺公司只對外發布了公告，而其治理結構、資本結構、債務風險水平等并沒有實質性改變，有可能仍在銀監會“仍按平臺管理類”名單中。在當前政策調整期，政策調整與實際情況可能存在“錯配”，一些平臺公司“假退出”、“假轉型”的現象還亟待政策進一步規范。

　　 此外，上文中提到的42號文的第一項“實現市場化運作”往往被平臺公司與地方政府所忽視。“實現市場化運作”不能被當作是平臺公司妥善處理債務、承諾今后不再承擔政府債務甚至是完成銀監會退出平臺要求之后的一個結果。剝離政府融資職能只是起點，而建立現代企業制、實現市場化運作才是平臺公司轉型的真正內在要求。

　　 退出平臺，只是在合規性上向市場化運作邁出了第一步，如何在企業戰略層面提升業務整合和市場化運作能力，在投融資結構向市場化、產業化融資轉變，在治理結構上實現政企分開、政事分開，真正實現平臺公司債務風險與地方政府債務風險的完全隔離，還需要平臺公司在轉型之路上一步一個腳印的探索實現。

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