孫祁祥|PPP：化解當前社會主要矛盾的重要機制

發布日期：2018-03-13來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　
北京大學經濟學院院長、教授 孫祁祥

　　一、社會主要矛盾的轉變與政府責任的凸顯

　　繼黨的“十九大”報告首次提出“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾成為當前社會的主要矛盾”以后，在2018年“兩會”的《政府工作報告》中，李克強總理在提到2018年經濟社會發展總體要求和政策取向時明確指出：要“緊扣我國社會主要矛盾變化，堅持以供給側結構性改革為主線，……加強和改善民生，促進經濟社會持續健康發展”。

　　“緊扣我國社會主要矛盾變化”，成為政府各項工作的基點，符合唯物辯證法的原理。唯物辯證法認為，社會主要矛盾是不斷發展變化的，它既是社會發展進步的結果，也是社會發展進步的動力。如果社會的主要矛盾不解決，不僅將會影響全面建成小康社會的進程，而且到本世紀中葉實現社會主義現代化強國的目標也會大打折扣。因此，我們一定要花大力氣來研究解決發展中不平衡、不充分的問題，以更好地適應人民日益增長的美好生活需要。

　　經過40年的發展，人民群眾的生活水平得到了極大的提高。但在從貧困、溫飽、小康再到全面小康的過程中，百姓期盼有更好的基礎設施、更舒適的居住環境、更豐富多彩的文體生活、更可靠的養老保障、更高水準的醫療衛生服務、更優美的生態環境和更有保障的安全、民主、法治、公平和正義，而這些目標還沒有得到完全實現，百姓對更高品質生活的“需要”與“供給”之間還存在較大的落差。

　　一個不容回避的事實是，要解決這個“供需矛盾”，社會必須加大對基礎設施領域、特別是公共產品領域的投資。而由于這些領域通常來說投資規模大、投資期限長、利潤率較低，私人投資一般不愿介入。但如果政府只是唯一的提供者，基礎設施和公共品的提供就不可能充分，人民群眾對更高品質生活的需要就無法得到充分滿足。　

　　二、“有為政府”攜手“有效市場”攻克難題

　　國際經驗和我國的實踐表明，政府與社會資本(Public-Private Partnership,以下簡稱PPP)是化解當前這一社會主要矛盾的重要機制。

　　自上世紀90年代初PPP首先在英國以PFI(Private Finance Initiative)即私人投資計劃方式出現以后，陸續在許多發達國家得到廣泛應用。之后經聯合國、世界銀行等國際組織的大力推廣，中國、印度等發展中國家也紛紛開始實踐。

　　PPP的出現和迅猛發展有其客觀必然性。

　　首先，從必要性來看，一個社會的有效運轉，離不開包括交通、環境保護、文教衛生事業、國防、司法等在內的基礎設施和公共物品。按照著名經濟學家薩繆爾遜教授的定義，公共物品具有與私人物品不同的三個特征，即效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性，這使得人們在公共產品的消費中普遍存在著“搭便車”的動機，即每個人都想不付或少付成本而享受公共物品。而與此同時，這些基礎設施和公共物品通常都具有投資規模大、建設周期長、價值轉移慢的特點，使得以利潤為目標和效率為經營原則的私營部門和企業不愿、或無力涉足這些領域。在這種情況下，以公平為導向、有義務向全體國民提供基礎民生服務的政府作為公共物品的提供者就成為必然。

　　但諸多實踐表明，政府因其不同于企業經營組織的內在規定性以及財力上的約束，在效率上和項目的可持續性上存在先天不足。而隨著社會的進步和人民生活水平的提高，人們對基礎設施和公共物品與服務的質量要求和多樣性要求將會越來越高。社會對政府職能的新要求和政府財力的捉襟見肘，凸顯出公共物品提供上的困境。　

　　其次，從可能性來看，如前所述，私營部門是以利潤為導向的，而基礎設施投資領域投資規模大、資本回報期限長，這是私營部門通常不愿進入或者無力進入的主要原因。但隨著現代金融技術的發展，金融部門可以針對不同項目設計不同的融資方式并實行不同的管理模式。各種新的技術手段和管理模式的出現，以融資規模的可分割性和投資周期的可調整性，在相當程度上舒緩了投資規模大、投資期限長帶給社會資本的壓力，由此為其進入公共部門和領域提供了吸引力和可能性。

　　由此可見，正是經濟社會發展對基礎設施和公共物品提出的越來越高的要求和現代金融技術和管理的發展所提供的有力支撐，日益彰顯出政府與社會資本相結合的經濟合理性。PPP的生命力就在于，它將政府部門所追求的公平目標和社會(私營)部門所追求的效率目標，通過風險共擔和利益共享機制有效地結合了起來。只要機制設計得當，政府與社會資本就可以形成良好的互補關系，使政府在宏觀調控、資源的運用能力、公共服務的監督管理經驗等方面所具有的優勢和社會資本在技術、管理、運營等方面所具有的優勢實現疊加，由此有效激活市場潛力，提升政府管理效能，提高公共產品和服務的供給質量，實現公平與效率的統一。　

　　三、PPP在“幸福產業”的實踐

　　“十八大”以來，黨中央在整個公共服務領域全面推進了以PPP為中心的改革。實踐證明，PPP是一項公共服務供給市場化、社會化的綜合性改革，是“發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府作用”的“樞紐”，具有推進國家治理體系和治理能力現代化，滿足小康社會中人民群眾日益增長的多樣化的美好生活需要的重要作用。

　　盡管PPP在中國過去的發展過程中還存在許多問題，值得反思，值得警醒，但不可否認的是，也積累了許多有益的經驗，在許多領域產生了積極的影響，其中最具典型意義的就是在“幸福產業”中的作用。

　　2016年，李克強總理在當年舉行的夏季達沃斯論壇上提出了“旅游、文化、體育、健康、養老”五大幸福產業的概念。之后，國務院出臺《關于進一步擴大旅游文化體育健康養老教育培訓等領域消費的意見》，對促進五大幸福產業的發展制定了具體措施。大力發展旅游、文化、體育、健康、養老等被稱為幸福產業的戰略符合社會發展規律和發展趨勢，是加快供給側改革、滿足人民對美好生活的向往、化解社會主要矛盾的重要舉措。

　　應當明確的是，與鐵路、公路、港口等基礎設施和國防、軍隊、司法等這些公共物品屬性很強的領域相比，旅游、文化、體育、健康和養老產業雖然也具有投資規模較大、投資期限較長的特點，但進入門檻相對較低，個性化需求更為顯著，更多地體現出準公共物品的屬性，即“有限的非競爭性和局部的排他性”。而這些產業具有一個共同的突出特點，那就是都與百姓的生活品質和幸福感、獲得感直接相關。打一個比喻來說，旅游體現著人們追求視野拓展的寬度，文化體現著人們追求精神享受的高度，體育體現著人們追求強身健體的力度，健康體現著人們追求生活質量的厚度，養老體現著人們追求完善生命過程的廣度。在新時代主要矛盾發生了轉變的前提下，要解決不平衡不充分的問題，就必須更廣泛地調動各方資源、更好地發揮市場優勢。而PPP模式的精義就是改變公共物品單一由政府提供的狀況，通過政府和市場共同作用，產生協同效應，提升基礎設施領域和公共服務領域的效率，由此更好地滿足人們對美好生活的需要。

　　根據財政部PPP中心的數據顯示，截至2017年末，全國處于準備、采購、執行和移交階段的PPP項目(納入管理庫)7137個，“幸福產業”PPP項目總計1350個(占比18.92%)，其中教育PPP項目343個(占比4.81%)，旅游PPP項目310個(占比4.34%)，醫療衛生PPP項目261個(占比3.66%)，文化PPP項目194個(占比2.72%)，養老PPP項目135個(占比1.89%)，體育PPP項目107個(占比1.50%)。相關數據同時表明，我國每年對“幸福產業”的投資總額在5萬億元左右。但相關的PPP項目只有1萬億元，不及“幸福產業”每年投資需求的五分之一，這說明PPP項目在“幸福產業”中還大有作為。

　　中國正面臨著從高速增長轉向高質量發展的重要歷史機遇期，PPP在經歷了前些年的快速推廣后，正步入調整、規范發展期，擁有廣闊的前景。我們應充分認識PPP的意義，正確理解三個P各自的定位和相互關系，設計良好的激勵機制，充分發揮政府和市場在基礎設施和公共服務領域的協同作用，化解當前社會的主要矛盾，助力全面小康的實現。

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