“迷失方向”的中國式PPP

發布日期：2017-12-11來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 推動了四年的中國式PPP現在面臨著“迷失方向”的困境。

　　 最近老金比較擔憂他所從事的PPP的行業發展問題，在朋友圈發出了一則“給重病患者又一劑猛藥，看起來很專業的感嘆。”老金是大岳咨詢的總經理金永祥，在過去的四年中，金永祥所在的公司為PPP的各個參與方提供了大約1000多個項目的專業服務。

　　 PPP即政府與社會資本合作，在2013年年底財政部提出推動PPP，截至2017年9月末，全國政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺中全國入庫項目：合計14,220個，累計投資額17.8萬億元。但是一個高速發展的PPP市場在2017年的下半年突然剎車，進行規范，到了年底更是面臨著走到“末路”的風險。

　　 金永祥擔憂的是推動了四年的PPP如果規范工作做得不好，會遭遇到挫折。他所說的挫折是指現在多個部委出臺文件對PPP進行規范。但是他認為，規范是正常和理性的，但是規范過度可能會遇到挫折，一個政府部門出文件可以理解為規范PPP， 現在多個部門出文件，一個部門劃一個圈，其他兩個部門再畫圈，這樣也就意味著PPP只能在這三個圓圈的交集部分操作，意味著PPP的大幅萎縮。

　　 “經過四年的快速發展PPP確實需要規范，但力度也應該適中。相比以前的融資平臺、BT(建設-移交)、土地財政等，PPP模式更具優勢，它更加公開透明，能制約政府投資沖動，PPP有問題不能就PPP本身說PPP好壞， 43號文之后，各種融資通道已經被堵死，各方通過這一機制的相互博弈中形成市場規則，使得市場在資源配置中起到決定性作用。目前已經落地的1萬多億PPP項目效率較高。因此PPP是負面作用最小的一項經濟政策，規范PPP不應該用力過猛。”金永祥表示。

　　 E20研究院執行院長薛濤看來當前由于國資委的192號文，財政部的92號文，加上中國人民銀行資管新政六條的多重作用下，市場上對PPP的前景出現悲觀情緒，四年不到的PPP面臨一個轉折點。

　　 政策疊加

　　 財政部帶頭推動了這輪PPP，也帶頭開始規范此輪PPP的發展速度。

　　 金永祥所說的多個圈，也就是多個部委的文件分別是指財政部的92號文，國資委的192號文，中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會、外匯局關于規范金融機構資產管理業務的指導意見(征求意見稿)。

　　 一位PPP專家看來，一個政策可以接受，但是層層加碼，政策疊加，對于PPP的打擊是毀滅性的。政策疊加所造成的后果就是潑臟水連孩子一起倒出去了。

　　 其實對于PPP的規范，財政部一直在吹風， 2017年11月1日，財政部金融司司長、PPP工作領導小組辦公室主任王毅在第三屆中國PPP融資論壇中就表示，要堅持“穿透管理、公開透明”的原則，一是要堅持并強化對資本金的管理。任何投資項目、任何金融活動，自己要投入一定的自有資金，再進行適度的融資，這是必須守住的底線。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運營。二是要加大信息披露力度。信息透明是最好的規范。

　　 話音未過兩周，財政部便出臺了關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知。也就是財政部的92號文，該文要求要求進一步規范政府和社會資本合作(PPP)項目運作，防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務風險增量。

　　 通知的出臺印證了王毅的講話，也印證了財政部規范PPP的決心，但是對于PPP的參與者來說，這僅僅是規范的開始。之后國資委的192號文，也就是 《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》(國資發財管〔2017〕192號文，以下簡稱“192號文”)，規定“納入中央企業債務風險管控范圍的企業集團，累計對PPP項目的凈投資原則上不得超過上一年度集團合并凈資產的50%，不得因開展PPP業務推高資產負債率。” 明確相關子企業PPP業務規模上限;“資產負債率高于85%或近2年連續虧損的子企業不得單獨投資PPP項目。”

　　 金永祥認為對PPP 影響比較大的，比如規定央企PPP項目的總量，不能超過凈資產的 ，基本都超過了，沒超過的也是快接近了。其次便是負債率的85， 央企的負債率一直比較高。很多超過了。沒超過的也比較接近了。

　　 金永祥的看法得了央企做PPP業務人士的認可，一位央企從事PPP業務的負責人表示，他們正在學習和消化92號文以及192號文，然后進行內部梳理項目情況，企業系統內部會按照國資委的192號文重新發新文件。

　　 “財政部的92號文對項目庫嚴控和央行資對資管嚴控的文對剛中標的項目影響比較大，希望未來有一個穩定的政策環境”。上述央企PPP業務負責人表示。

　　 在金永祥看來，這是給PPP這個重病患者下的又一劑猛藥，但是政策的疊加并沒有結束。2017年11月17日，中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會、外匯局關于規范金融機構資產管理業務的指導意見(征求意見稿)。 這也就是上述PPP業務負責人所說的嚴控資管的文。

　　 上述央企PPP業務負責人表示，雖然還是只是征求意見稿，具體要看正式文件。但是對剛中標的項目會有影響，會影響項目融資到位的進程，有的PPP項目需要重新設計融資方案，另外私募基金參與PPP的杠桿使用會大大減少。

　　 在一位PPP基金管理者看來，央行資管征求意見稿對PPP的應該比92號文和192號文的影響更大。資管新規限制了以銀行為主理財產品通過期限錯配的方式投入到了PPP項目中，根本性的限制住了PPP的資本金融資和后續貸款進度。對落地和未簽約的項目有著極大的影響。

　　 這樣從財政部的92號文到國資委的192號文到中國人民銀行等幾部委關于資管的征求意見稿，等于幾個部門的政策，從PPP項目到資金到社會資本方的參與全部被限制。

　　 在一位PPP專家看來，突然地規范讓大家都迷失了方向，迷失方向的不僅僅是PPP市場，從政策監管層到PPP市場從業者們都迷失了方向，不知道PPP的下一步在哪里?

　　 那么PPP是就此滅亡又或是置之死地而后生?

　　 未來走向

　　 在如此政策疊加后，未來PPP的走向將會如何?金永祥在他的辦公桌后思考，他認為，下一步的PPP會艱難，規范其實是風險的重新分配，原來是地方政府承擔風險，成本低，現在風險分擔重新分配，風險變成地方政府、金融機構、社會資本共同分擔，PPP的成本將會上升。社會資本方和金融機構考慮到風險比較大，推動的壓力會比較大，總體的規模和發展速度都會降下來。_ueditor_page_break_tag_

　　 發改委在最近則一直對PPP做加法。最近連續出臺兩份文件，一個是價格改革，一個是加大民營資本進入PPP的推動力度。

　　 但是若是因為192號文，央企大量退出PPP，民企能填補所留下的市場空缺嗎?

　　 “肯定做不到，首先央企和民企不在一個數量級，留下的市場空缺不是民企所能填補的。”上述PPP專家判斷。

　　 中誠信國際創新業務部高級分析師楊小靜表示，既符合當前監管要求又具有社會回報機制的有一定吸引力的項目是缺乏的。適用于PPP模式的項目，一方面是屬于政府具有提供責任，另一方面有穩定回報機制，此外還需要具有一定社會吸引力，這類項目基本集中在供水、供熱、燃氣等公用事業類項目，這類項目的優質項目非常少，未來不僅需要從新增項目，還需要在存量項目中挖掘適用于PPP模式的項目，豐富和拓展PPP模式的可能性。

　　 楊小靜認為PPP面臨的困境還存在符合PPP要求的合格的社會資本方數量較少的困境，在政府債務風險強監管的背景下，規范的PPP項目禁止有政府方的兜底承諾，要求風險共擔，真正的民營企業往往缺乏進入的動力。

　　 E20研究院執行院長薛濤判斷前三年多來的庫內PPP實質性落地項目并不如宣傳的那么多，重要的節點應該是要看融資到位;但是也存在一些未入財政PPP項目庫的其他形式的市場化項目(購買服務、某些特許經營項目甚至一些運營性強的PPP項目等)。一增一減，實際規模尚難計算。

　　 “在當前的調整期應該充分分析前一段時間PPP中所存在的問題，應該有針對性的分領域分行業分特性來對不同類型的PPP所應該關注的核心問題進行分析和規范，收縮一部分不應該操作PPP的地區、行業和領域，進一步強化信息公開，提高落地項目的品級。”薛濤表示。

　　 上述央企PPP負責人表示，現在躲不開國資委的192號文，只能在遵守192號文的前提下，明年加大和地方國企的及民營企業的合作，預計業務量會受到些影響，但質量會更好。

　　 楊小靜告訴記者， PPP的優勢主要來自于地方政府債務管理相關政策出臺后，對其地位的肯定以及發展趨勢的利好。在今年監管大年以來，地方融資平臺公司的融資渠道受限，傳統的大量以購買服務等類型包裝的基建項目或者含政府遠期回購條款的BT項目因不合規而被叫停。因此，PPP的優勢有：對于地方政府，或者地方融資平臺公司而言，PPP成為規范化的融資渠道之一，對于PPP模式主導的項目有重要利好，但PPP模式下各方行為會嚴格規范。

　　 　　為什么規范?

　　 PPP的規范在2017年的上半年財政部就已經開始，2017年4月財政部發等六部委出關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知，通知中明確規定要規范政府與社會資本方的合作行為。

　　 薛濤認為，這一輪PPP一開始就是以2014年國發43號文(標題是“控制地方性債務”)為出發點，將PPP作為控制地方債務的手段之一，必然要面臨三大不匹配，首先是地方政府洶涌的融資需求與當前有限的融資渠道之間的不匹配，各地區不均衡的經濟發展財政收入和均等化公共服務需求的不匹配，以及各層級政府、社會資本、金融機構和咨詢機構這些各方主體間的目的和能力的不匹配。

　　 “這些會導致一些不適合PPP的項目被迫采用PPP方式，以及過快推進PPP、 過度使用PPP等問題，再加上非運營類PPP項目“可用性付費”機制設計的一些弱點，帶來了現在的問題。”薛濤告訴記者，在PPP的高速推進中，國家部委各類PPP相關文件不夠統一，與行業部門未能及時出臺分門別類的有針對性和效力的文件予以規范和提高，不少地方政府推進PPP目的重在引資目的不純，也是本輪PPP不少項目質量不高的原因。

　　 薛濤認為，當前PPP的法律法規嚴重滯后，整個規制體系尚未完成建設，導致社會各主體對PPP長期發展的深度認識和信心不足，是一個我們當前PPP發展初期所處的客觀環境。應該深刻分析“工程化”“拉長BT化”“融資化”背后的原因，真正理解好的PPP需要的是真運營的核心是只有社會資本在運營(可以包括有相當技術難度和績效壓力的長期維護)中體現了比政府自己來做更有充分的優勢的時候，才能實現PPP的唯一價值：長期公共服務供給效率的提高。

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