PPP模式助推國家治理現(xiàn)代化

發(fā)布日期：2018-03-27來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 在剝離融資平臺政府融資職能、將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理、防控地方政府性債務(wù)風(fēng)險的背景下，我國正在大力推廣PPP模式。PPP(Public Private Partnership，政府與社會資本合作)模式，是指在基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程與公共服務(wù)領(lǐng)域，由政府與非政府主體合作共贏式的供給機制，這一模式的機制創(chuàng)新近年來在國內(nèi)引起了高度的重視。PPP模式的具體運作形式，包括BOT(建設(shè)—運營—移交)、TOT(移交—運營—移交)、ROT(重整—運營—移交)、BT(建設(shè)—移交，即政府按揭式工程采購)以及RC(區(qū)域特許經(jīng)營，即連片開發(fā))等等。PPP模式在解決地方政府財政資金短缺，化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險方面起到了關(guān)鍵性作用，不僅是政府融資工具，更是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，該模式本身所蘊含的市場理念、平等協(xié)商、契約合作、公開透明等內(nèi)容，正是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心要義。

　　 引入市場機制，提高供給質(zhì)量與效率

　　 在PPP模式中，政府既是監(jiān)管者又是合作方。作為監(jiān)管者，政府在項目準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交等階段開展準(zhǔn)入監(jiān)管、采購監(jiān)管、績效監(jiān)管和退出監(jiān)管，實現(xiàn)全生命周期的項目外部監(jiān)管。作為合作方，政府是代表社會公共利益的市場主體：一方面，政府是社會公共利益的合法代表，代表公眾與社會資本進行談判，經(jīng)過反復(fù)博弈，商定公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給數(shù)量、質(zhì)量、價格以及時限;另一方面，政府與社會資本是地位平等的市場主體，共同出資設(shè)立項目公司負(fù)責(zé)項目的投資、建設(shè)、運營等，通過行使股東、董事所享有的決策權(quán)實現(xiàn)對項目公司的內(nèi)部監(jiān)管，并擁有對涉及重大公共利益事項的一票否決權(quán)。政府和社會資本通過簽訂合資經(jīng)營合同、PPP項目合同等契約，將利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的合作原則轉(zhuǎn)化為合同條款，將相關(guān)權(quán)利和義務(wù)合理、公正地分配給政府和社會資本，實現(xiàn)雙方在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域的合作共贏。

　　 提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是政府的重要職責(zé)。在傳統(tǒng)治理模式下，政府是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的唯一的供給主體。PPP模式打破了政府在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷地位，允許建設(shè)方、運營機構(gòu)、財務(wù)投資人等多種社會資本進入該領(lǐng)域，通過充分的市場競爭，實現(xiàn)供給主體多元化和供給機制市場化。PPP模式將市場要素進行重新整合，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，一方面通過競爭機制和供求關(guān)系將有限的資源配置到真正符合經(jīng)濟社會發(fā)展要求，切實滿足人民生活需求的項目中。另一方面將經(jīng)過市場檢驗，由市場“用腳投票”證明不具備必要性和可行性的項目進行市場出清，減少無效供給。同時，政府通過競爭性方式選擇社會資本作為合作方，將社會資本先進的管理理念、專業(yè)技術(shù)、運營經(jīng)驗等優(yōu)勢資源引入公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域，并通過績效考核機制考評社會資本提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量以及運營維護情況，促使社會資本不斷提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量。

　　 加強預(yù)算約束，規(guī)范政府融資行為

　　 PPP模式將政府財政支出納入預(yù)算管理，充分體現(xiàn)了規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算約束機制。當(dāng)前，從一般公共預(yù)算列支的，要求每一年度全部PPP項目支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%，嚴(yán)格控制了項目財政支出規(guī)模，保證財政支出的可持續(xù)性，有效防控了由此可能引發(fā)的財政風(fēng)險和金融風(fēng)險。同時，在對PPP項目全生命周期內(nèi)財政支出責(zé)任測算的基礎(chǔ)上，將政府跨年度財政支出責(zé)任納入中期財政規(guī)劃，并將下一年度PPP項目的財政支出納入預(yù)算草案，在提交立法機關(guān)審議通過后予以支付。由此可見，PPP模式中全生命周期的預(yù)算約束將年度預(yù)算管理和中期財政規(guī)劃相結(jié)合，符合建立現(xiàn)代財政制度的要求。

　　 在大力推廣PPP模式之前，融資平臺是地方政府最重要的融資工具和融資途徑。政府設(shè)立融資平臺作為市場主體，通過銀行貸款、企業(yè)債券等方式為政府融資，但由于融資平臺缺乏獨立運營能力導(dǎo)致其償還能力不足，其融資嚴(yán)重依賴政府擔(dān)保。地方政府利用融資平臺融資過程中，還存在以公益性資產(chǎn)注資、違法違規(guī)擔(dān)保等問題。和融資平臺融資相比，PPP模式蘊含了物有所值評價、財政承受能力論證、全生命周期項目管理等先進的制度設(shè)計，以及社會中介機構(gòu)參與、專家評議等嚴(yán)格的程序要求，從不同環(huán)節(jié)規(guī)范地方政府融資行為，更大程度上確保了地方政府投融資規(guī)劃的合理性、決策的科學(xué)性及實施的合規(guī)性。在PPP模式下，確立了融資平臺只有進行市場化轉(zhuǎn)型才能參與到新一輪政府投融資體系的市場規(guī)則，倒逼融資平臺通過股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整、債務(wù)重組等措施，轉(zhuǎn)型為具有現(xiàn)代企業(yè)制度、擁有獨立運作能力的市場主體，有力助推了政府投融資體制改革。

　　 運用“互聯(lián)網(wǎng)+”手段，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)開放共享

　　 從推廣PPP模式開始，國家就運用“互聯(lián)網(wǎng)+”手段，搭建了全國PPP綜合信息平臺作為大數(shù)據(jù)平臺，使PPP項目信息高度公開、透明。PPP大數(shù)據(jù)平臺為合作各方提供了全方位的項目信息，通過大數(shù)據(jù)分析，為政府、社會資本、金融機構(gòu)的項目決策提供參考依據(jù)，并在政府、社會資本、金融機構(gòu)之間建立起便捷的溝通橋梁，實現(xiàn)了政府和社會資本在項目對接、融資等方面的匹配。借助PPP大數(shù)據(jù)平臺，監(jiān)管部門通過對PPP項目進行數(shù)據(jù)搜集和信息監(jiān)測，可以及時發(fā)現(xiàn)問題、防范風(fēng)險，從而更加有效的進行PPP項目的全生命周期監(jiān)管。因此，PPP大數(shù)據(jù)平臺成為了政府監(jiān)管的有效抓手。此外，社會資本作為PPP項目的合作者，公眾作為PPP項目的使用者，社會中介組織作為PPP項目的參與者，都可以借助PPP大數(shù)據(jù)平臺獲取項目信息，對項目實施形成廣泛的社會監(jiān)督。

　　 PPP模式歷經(jīng)了四年的快速發(fā)展，取得了良好的經(jīng)濟效益和社會效益。截至2017年12月末，全國PPP綜合信息平臺中，PPP項目共14424個，涉及政府基礎(chǔ)設(shè)施、交通運輸、教育等18個公共服務(wù)領(lǐng)域，總投資額達(dá)18.2萬億元。但在實踐操作中，由于還存在認(rèn)識不到位、立法不完善、規(guī)則不統(tǒng)一、操作不規(guī)范等問題，一些PPP項目出現(xiàn)了明股實債等行為。今后還需要在充分肯定PPP模式先進性的基礎(chǔ)上，不斷深化認(rèn)識、加強立法、完善政策、規(guī)范運作，保障PPP模式在我國持續(xù)健康發(fā)展。

　　 (作者：劉蕾，系西北大學(xué)副教授)

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