結束“百花齊放”的PPP模式

發布日期：2018-03-16來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]軌道交通PPP模式所依憑的基本理念、核心機制和主要方法如果長期處于“百花齊放”狀態，將不利于PPP模式在業內的良性應用。

　　 2014年以后，伴隨我國軌道交通建設新一輪高潮，在軌道交通領域PPP模式也開始得以較大規模應用，眾多城市軌道交通項目采用了PPP模式。PPP模式已成為城市軌道交通多元化融資中最重要的手段，在未來期間仍將繼續發揮其應有作用。

　　 筆者北京金準咨詢有限責任公司自2010年以來承擔了北京地鐵地鐵4號線PPP實施效果評價、14號線和16號線引入社會投資人特許經營實施咨詢,以及烏魯木齊軌道交通2號線、成都地鐵18號線等眾多軌道交通PPP咨詢工作。結合業內PPP應用情況和我們通過眾多項目工作形成的相關認識，提出建議供參考和探討，以期有利于PPP模式在軌道交通領域發揮應有作用和取得良好效果。

　　 　　擴展前期技術

　　 建議擴展城市軌道交通項目前期工作論證研究范圍。城市軌道交通前期規劃、勘察和設計已形成十分成熟的體系和技術標準，對規范項目前期技術工作發揮著重要作用。為適應軌道交通PPP模式應用的需要，在前期工作中除加強客流預測、合理制定運營方案、完善工程技術方案和夯實投資估（概）算外，我們建議擴展相關前期技術工作內容，以對軌道交通PPP模式應用提供有力的技術支持。

　　 其一，建議在前期階段增加項目運營期更新改造計劃安排的技術設計內容。軌道交通項目投資規模巨大，設施設備系統龐雜，在20?30年的政府和社會資本合作期限中，不可避免會涉及到項目更新改造工作，而更新改造資金額度大，動輒以數十億或上百億計。在目前的PPP實操中，由于項目可研報告或初步設計報告并未對項目未來更新改造提供方案，PPP談判缺乏相應的技術依據，為減少談判難度，有的項目將未來的更新改造工作并不納入到政府和社會資本合作范圍中，而交由政府方根據項目實際更新改造需求另行出資處理。該方式隱含了較大的未來風險，從PPP全生命周期觀察，將導致政府方出資責任敞口；在運營期間，政府和社會資本也將面臨既有設施設備是否得以合理運用和維護、更新改造項目是否必要和投資額合理確定等方面的新一輪博弈，且該種博弈將貫穿整個運營期間，對政府監管提出很高要求。因此在PPP策劃實施階段即將未來更新改造投資納入政府和社會資本合作范圍予以考量,將有效封閉項目全周期投資敞口，并有利于PPP全生命周期績效考核和監管。為此建議項目前期工作中增加對運營期更新改造的相關技術設計內容，提出相應的更新改造投資計劃，為在PPP模式中設置更新改造處理機制提供基礎性技術依據。

　　 其二，建議前期工作增加軌道交通非客運業務資源量估算的內容。對于軌道交通PPP項目，項目公司收入通常由客運收入(票款收入)、非客運業務收入(多經收入)和政府補貼構成。在PPP項目中，政府和社會資本皆十分關注項目可帶來的非客運業務潛力。非客運業務收入包括依托軌道交通項目資產和空間開發相應的廣告、通信和零售商業等業務而形成的收入。據我們了解的情況，不同項目非客運業務開發效果差異明顯，有的項目非客運業務年收入可達到億元級別，而有的項目則在數百萬元水平。項目非客運業務收入來源多樣，除項目自身條件外，更與項目公司開發力度密不可分。目前軌道交通項目工程可行性研究報告和初步設計報告中皆不涉及對非客運業務資源量估算的內容篇章，我們建議對于擬實施PPP的軌道交通項目，在前期工作中增加安排對非客運業務資源量估算的工作內容，以利于在PPP實施中為評估項目非客運業務潛力和設置合理的風險激勵機制提供依據。

　　 發展PPP核心機制

　　 建議相關部門和行業機構推動促進軌道交通PPP核心機制逐步收斂。軌道交通項目投資規模巨大，影響深遠。目前各城市PPP運作模式差異性明顯，尚未形成較為穩定和成熟的模式，呈現探索期特征。作為國家重大基礎設施領域，軌道交通PPP模式所依憑的基本理念、核心機制和主要方法如果長期處于“百花齊放”狀態，將不利于PPP模式在業內的良性應用。軌道交通PPP運作模式通過實踐由各項目個性化、發散式探索向相對合理的模式逐步收斂顯得十分必要而迫切。

　　 其一，是建議推動軌道交通PPP項目補貼模式收斂。軌道交通PPP項目補貼模式是PPP模式應用機制設計的重中之重，是政府和社會資本最為關心的核心問題。國家發改委在2017年推出了43個典型PPP案例，其中4個地鐵項目較為集中體現了目前軌道交通PPP項目所采用的4種補貼模式。一是以呼和浩特軌道交通1號線項目為代表的“建設可用性+運維績效考核”補貼模式，該模式體現財政部門對PPP項目財政承受能力評價的要求，有不少軌道交通項目采用該方法；二是以烏魯木齊軌道交通2號線項目為代表的“車公里補貼”模式，目前行業應用較為活躍，全國已有約20個項目采用該方法；三是以杭州地鐵1號線為代表的“影子票價”補貼模式，是目前軌道交通領域已有實證運營案例的模式，港鐵參與投資的地鐵PPP項目皆采用了該方法；四是以福州地鐵2號線項目為代表的“現金流補貼”模式，還有其他個別項目采用。前述4種補貼模式各有特點，皆為可行的方法。盡管各地軌道交通項目技術特點各異，甚至頂層投融資模式安排各異，但在PPP模式框架下“政府-項目公司”的二元結構中，我們認為由于為軌道交通PPP項目建立補貼機制的基礎原因、最終目的和面臨的項目行業技術經濟特征具有高度的一致性，補貼模式所應用的理念方法也宜保持相應的一致性。為此，建議相關部門推動軌道交通PPP項目補貼模式這一核心機制逐步收斂，在對各種補貼模式開展綜合評估基礎上對行業應用予以必要引導。

　　 其二，是建議推動軌道交通PPP項目共性風險處理向規范化、標準化方向收斂。經近幾年軌道交通PPP項目實踐，PPP項目風險機制安排已趨更加全面和精細。除一般性風險的處理外，在項目前期工作和審批、PPP項目工程投資控制、工程進度控制、客流預測、更新和追加投資管理、票制票價變化、物價變化、客運服務水平變化、非客運業務開發等方面的風險識別、分配和處理機制進一步完善和完備，各項目在運作中已積累相應的方法和寶貴經驗。在PPP運作中，對項目各種風險因素的處理方法往往也是政府和社會資本談判博弈的重要方面。由于受政府決策者所秉持項目理念和管理思路、社會資本利益訴求，以及咨詢機構專業水平等眾多因素的綜合影響，不同軌道交通PPP項目在共性風險的處理方面也呈現較為明顯的差異。如在客流風險處理方面，有的項目設置了相應的客流風險上下限處理機制，而有的項目則設置為客流風險完全由政府方承擔；在運營期物價變化風險處理方面，有的項目設置了政府和社會資本分擔機制并掛鉤特定物價指數按公式法進行調整處理，而有的項目則按政府成本監審思路安排年度運營成本審計，按審計結果由政府方據實承擔等。不同風險處理方法無疑將導致項目參與方不同的利益結果，也造成各項目間的公平性問題。風險處理方法盡管受各種因素影響，但畢竟有其科學性、客觀性和公正性的內在要求，風險處理方法從技術經濟角度考慮具備實現規范化、標準化的條件，應力避受到各種人為因素干擾。為此，建議相關部門和機構推動軌道交通PPP項目共性風險處理方法收斂，在整合梳理已有成果和經驗分享基礎上，推出相應的風險處理指導性標準或方法庫，供各地軌道交通PPP項目運作參考選用，也有助于從整體上提高PPP運作效率和質量。（原文發表于《中國投資》雜志2018年3月刊）

　　 作者簡介：陳宏能 北京金準咨詢有限責任公司董事長，國家發改委PPP專家庫專家

　　 肖 靚 北京金準咨詢有限責任公司副總經理，國家發改委PPP專家庫專家

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