江蘇省村鎮(zhèn)污水處理ppp模式問(wèn)題分析及建議

發(fā)布日期：2018-06-27來(lái)源：編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 目前，水污染是阻礙村鎮(zhèn)發(fā)展的重要問(wèn)題之一，相比于城市污水治理，村鎮(zhèn)污水治理存在排放分散、基礎(chǔ)設(shè)施落后等問(wèn)題，而縣級(jí)以下政府的資金又很難滿足龐大的污水治理支出。PPP模式的成熟與發(fā)展，成為解決村鎮(zhèn)污水治理問(wèn)題的新方法。

　　 江蘇省是較早運(yùn)用PPP模式解決村鎮(zhèn)污水治理問(wèn)題的地區(qū)之一，但從目前情況來(lái)看，也存在著一些問(wèn)題。對(duì)江蘇省村鎮(zhèn)污水處理PPP模式進(jìn)行研究，有利于我國(guó)村鎮(zhèn)污水處理PPP的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，對(duì)其他地區(qū)村鎮(zhèn)污水處理PPP的實(shí)施也有一定的借鑒意義。

　　 一、江蘇省村鎮(zhèn)污水處理PPP發(fā)展現(xiàn)狀

　　 截止到目前，江蘇省共有30個(gè)污水處理PPP項(xiàng)目，而同期全國(guó)共有約1000個(gè)污水處理PPP項(xiàng)目，江蘇省污水處理項(xiàng)目個(gè)數(shù)約占全國(guó)3%;其中南京市城東污水處理廠項(xiàng)目、南京市仙林污水處理廠項(xiàng)目、新沂市污水處理廠改擴(kuò)建項(xiàng)目等6個(gè)項(xiàng)目被評(píng)為國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目，同期全國(guó)污水處理PPP國(guó)家示范項(xiàng)目約有60個(gè)，江蘇省約占10%。

　　 江蘇省村鎮(zhèn)污水處理PPP發(fā)展現(xiàn)狀

　　

　　 常熟市案例分析

　　 常熟市是全國(guó)首推農(nóng)村分散式污水處理PPP項(xiàng)目的地區(qū)，其在運(yùn)行過(guò)程中有很多值得借鑒的地方。

　　 (1)集中與分散相結(jié)合。面對(duì)農(nóng)村污水排放較分散的問(wèn)題，常熟市根據(jù)實(shí)際情況，采用集中與分散相結(jié)合的模式，人口較為集中、易施工的地區(qū)采取集中式污水處理，人口分散且施工難度大的地區(qū)采取分散式污水處理。事實(shí)上，從2008年開(kāi)始，常熟不再以村鎮(zhèn)行政區(qū)域?yàn)橄拗疲前凑杖丝诤臀鬯拷y(tǒng)一建設(shè)污水處理設(shè)備，全市農(nóng)戶中，生活污水納入城鎮(zhèn)管網(wǎng)的約有70%，采取分散式處理的約有30%。

　　 (2)專業(yè)化運(yùn)作。常熟實(shí)行規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)行統(tǒng)一進(jìn)行的方式，并將設(shè)施運(yùn)行、水質(zhì)檢測(cè)等具體事務(wù)委托中科院生態(tài)環(huán)境研究中心，使污水處理的正常運(yùn)行得到了保障。此外，將污水處理委托兩家專業(yè)公司一體化運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)了專業(yè)化的運(yùn)行管理。

　　 (3)引入PPP模式，開(kāi)拓發(fā)展新思路。在2015年，常熟市在農(nóng)村污水治理中引入PPP模式，采用BOT模式進(jìn)行運(yùn)行。由政府將污水設(shè)施建設(shè)移交地區(qū)企業(yè)進(jìn)行建設(shè)，并授予其25年的經(jīng)營(yíng)權(quán)。目前由中車股份公司進(jìn)行該項(xiàng)目的實(shí)施，該項(xiàng)目己經(jīng)進(jìn)入執(zhí)行階段且運(yùn)行情況較好。

　　 基于以上有效措施，常熟市污水處理己成為全國(guó)污水處理的樣板。其中，農(nóng)村污水處理率約達(dá)70%，污水處理設(shè)施的完好率達(dá)95%，正常運(yùn)行率達(dá)98%。其發(fā)展中采用的分散式處理、統(tǒng)一管理及PPP模式的引入等對(duì)其他地區(qū)村鎮(zhèn)污水處理都有一定的示范意義。

　　 二、江蘇省村鎮(zhèn)污水處理PPP中存在的問(wèn)題

　　 1.相關(guān)法律缺乏，監(jiān)管體系不完備

　　 目前PPP在我國(guó)總體上發(fā)展時(shí)間較短，將PPP引入村鎮(zhèn)污水處理的方法也處于探索階段，因此總體上缺乏相關(guān)法律的保護(hù)，正式性法律文件仍十分缺少。

　　 從監(jiān)管上看，目前在污水處理領(lǐng)域，江蘇省通過(guò)《江蘇省城市市政公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管制度》、《江蘇省城市市政公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)與作業(yè)成本監(jiān)管制度》、《江蘇省城市市政公用事業(yè)公眾參與監(jiān)督制度》等多部法律文件，建立起對(duì)污水處理等公用事業(yè)的監(jiān)管體系。但隨著PPP的引入，相關(guān)監(jiān)管制度的力度相對(duì)減弱，且與PPP項(xiàng)目的實(shí)際情祝結(jié)合較少，仍需進(jìn)一步完善。

　　 2.政府定位不明確，未正確發(fā)揮職責(zé)

　　 一方面，部分政府把PPP簡(jiǎn)單理解為一種融資方式，還有部分政府過(guò)分夸大市場(chǎng)化作用，把市場(chǎng)化當(dāng)成是污水處理的主要方法，急于對(duì)項(xiàng)目實(shí)行民營(yíng)化，追求公用資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和資產(chǎn)變現(xiàn)，給地方政府或個(gè)人帶來(lái)短期利益，導(dǎo)致社會(huì)資本為了成功競(jìng)標(biāo)污水處理項(xiàng)目，在博弈中提高特許經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓價(jià)，造成了污水處理價(jià)格上升的隱患，甚至可能導(dǎo)致“政企合謀”，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。

　　 另一方面，地方政府支付信用問(wèn)題依然存在，在污水處理等市政項(xiàng)目談判中，企業(yè)處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，而部分地方政府支付意愿較低，對(duì)于環(huán)境服務(wù)費(fèi)用補(bǔ)償不到位或拖欠，從而使得參與污水處理的企業(yè)存在虧損的風(fēng)險(xiǎn)。

　　 此外，地方政府對(duì)市場(chǎng)化PPP模式的應(yīng)用能力不足，造成項(xiàng)目談判效率較低，缺乏有效指導(dǎo)，在項(xiàng)目運(yùn)行中，也存在價(jià)格、回報(bào)率等方面的問(wèn)題與糾紛。

　　 3.體制機(jī)制不健全，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)缺乏科學(xué)性

　　 從江蘇省村鎮(zhèn)污水處理PPP運(yùn)行中看，仍缺乏專業(yè)化的管理體制。項(xiàng)目運(yùn)行在某些流程上缺乏規(guī)范性，且職責(zé)分擔(dān)不明確。在風(fēng)險(xiǎn)方面，政府與企業(yè)的分擔(dān)仍不夠具體，相關(guān)懲罰措施較為缺乏，存在一方過(guò)多承擔(dān)損失的可能性。

　　 此外，由于PPP存在多種運(yùn)行模式，不同模式也存在不同特點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，但國(guó)家、省內(nèi)對(duì)這一方面的規(guī)定仍不具體，缺乏相應(yīng)指導(dǎo)，使得一些項(xiàng)目在運(yùn)行方式的選擇上過(guò)于簡(jiǎn)單，也未對(duì)之后的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、具體運(yùn)行進(jìn)行有效規(guī)劃，加大了項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)與不確定性。

　　 4.村鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目吸引力仍然不足

　　 雖然江蘇省開(kāi)展村鎮(zhèn)污水處理PPP模式較早，但從村鎮(zhèn)地區(qū)的角度來(lái)看，仍存在吸引資金難的問(wèn)題，這除了村鎮(zhèn)污水處理本身的特殊性之外，也與政府對(duì)村鎮(zhèn)污水治理的關(guān)注度不夠且在項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保方面的缺失有較大的關(guān)系。

　　 5.村鎮(zhèn)污水處理PPP項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行效果較差

　　 村鎮(zhèn)由于基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱，導(dǎo)致設(shè)備運(yùn)行中存在許多問(wèn)題，實(shí)際效果與計(jì)劃效果相差很大。并且由于相關(guān)技術(shù)人員的缺乏，使得設(shè)備的使用與維護(hù)未能很好地進(jìn)行，從整體上降低了整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)行效率。目前，江蘇省村鎮(zhèn)污水處理PPP項(xiàng)目整體運(yùn)行效率不高，并且由于農(nóng)村的使用水大部分來(lái)自地下以及地表徑流，其實(shí)際用水量較難測(cè)定，造成實(shí)際運(yùn)行中，污水處理費(fèi)征收困難，這使得項(xiàng)目建設(shè)的資金難以得到保障，對(duì)村鎮(zhèn)污水處理PPP的實(shí)際運(yùn)行也產(chǎn)生了很大的影響。

　　 此外，村鎮(zhèn)居民參與污水處理的積極性普遍不高，對(duì)污水處理PPP也缺乏科學(xué)的認(rèn)識(shí)，這對(duì)項(xiàng)目的良好運(yùn)行也產(chǎn)生了一定的影響。

　　 三、江蘇省村鎮(zhèn)污水處理PPP發(fā)展建議

　　 1.加快完善法律制度與監(jiān)管體系

　　 加快完善江蘇省PPP相關(guān)的法制建設(shè)，可以為PPP的發(fā)展提供有力保障。在加強(qiáng)整體PPP法制建設(shè)的同時(shí)，也要注意加強(qiáng)在各個(gè)領(lǐng)域PPP的法制建設(shè)，區(qū)別不同領(lǐng)域，建立有針對(duì)性的法律規(guī)范，在針對(duì)污水處理制定法律時(shí)，要注意其具有的公益性特征，同時(shí)對(duì)于村鎮(zhèn)污水處理PPP，要結(jié)合村鎮(zhèn)的發(fā)展情祝，訂立有針對(duì)性的法律條款。

　　 在監(jiān)管體系方面，要加快建立PPP相應(yīng)的監(jiān)管體系，明確各方責(zé)任，同時(shí)提高企業(yè)的準(zhǔn)入門檻。污水處理有投資大，周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，對(duì)于資金實(shí)力較為薄弱的企業(yè)來(lái)說(shuō)，無(wú)法很好地承擔(dān)起污水處理項(xiàng)目的進(jìn)行，在選擇企業(yè)時(shí)，不僅要對(duì)資金實(shí)力有所要求，也要注意其在污水處理技術(shù)方面的實(shí)力，這可以在保證初期建設(shè)成功的同時(shí)，也保證其之后的順利運(yùn)營(yíng)。

　　 2.政府要明確自身職責(zé)，合理定位

　　 PPP模式的運(yùn)行，也需要政府正確發(fā)揮自身職能，而不是“一賣了之”。這意味政府需要重新定位，正確發(fā)揮自己的職責(zé)，明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)。投資者應(yīng)該承擔(dān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)自身的風(fēng)險(xiǎn)，而經(jīng)營(yíng)活動(dòng)范圍之外的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該交給政府負(fù)責(zé)，或由政企共擔(dān)，讓適合的主體去承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。可以避免企業(yè)過(guò)多承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，防止企業(yè)的積極性降低。

　　 此外，要依據(jù)實(shí)際情況來(lái)合理制定污水處理費(fèi)的單價(jià)。對(duì)于處理費(fèi)的征收，應(yīng)建立起相應(yīng)的征收制度進(jìn)行統(tǒng)一征收。政府也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的相關(guān)監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)服務(wù)質(zhì)量與績(jī)效、服務(wù)價(jià)格、資產(chǎn)狀況和設(shè)備質(zhì)量的監(jiān)管，同時(shí)注意監(jiān)管中各部門的配合，避免監(jiān)管的混亂。

　　 3.水處理技術(shù)單位和投資咨詢單位積極發(fā)揮自身作用

　　 村鎮(zhèn)污水處理PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式專業(yè)性較強(qiáng)，涉及較多領(lǐng)域，需要制定標(biāo)準(zhǔn)化的交易流程，也需要專業(yè)化的人才提供相應(yīng)的指導(dǎo)。但村鎮(zhèn)政府往往缺少類似人才，因此需要相關(guān)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)以及相關(guān)水處理技術(shù)單位予以指導(dǎo)，保障PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

　　 4.采用“捆綁招標(biāo)”、“廠網(wǎng)一體化”等創(chuàng)新方式

　　 村鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目規(guī)模較小，存在吸引力弱的問(wèn)題，可采取捆綁招標(biāo)的方式，這可以增強(qiáng)規(guī)模效應(yīng)，提高項(xiàng)目的吸引力，還可以降低運(yùn)營(yíng)成本，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)提高了招商與監(jiān)管的效率。

　　 2015年，財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目推介工作的通知》指出，城市供水、沉水處理、供熱、供氣、垃圾處理項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行廠網(wǎng)一體、站網(wǎng)一體、收集處理一體化運(yùn)營(yíng)，而村鎮(zhèn)污水處理PPP項(xiàng)目在進(jìn)行的過(guò)程中，也可以進(jìn)行廠網(wǎng)一體化，把污水處理廠與排水管網(wǎng)的建設(shè)結(jié)合起來(lái)，提高項(xiàng)目的運(yùn)行效率。這種創(chuàng)新方式的運(yùn)用對(duì)于村鎮(zhèn)污水問(wèn)題的解決有重要的意義。

　　 5.加強(qiáng)PPP合作文化的建設(shè)

　　 企業(yè)、銀行、科研中心、咨詢機(jī)構(gòu)等應(yīng)加強(qiáng)合作，在污水廠選址時(shí)要充分考慮到民眾的想法，尋求民眾的同意。同時(shí)，要提高民眾的參與度，讓公眾對(duì)PPP模式充分認(rèn)識(shí)與理解，保障民眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，這會(huì)對(duì)PPP的運(yùn)行起到積極的作用。同時(shí)，還可以通過(guò)新聞等方式，積極宣傳PPP文化，讓更多的人了解、認(rèn)識(shí)PPP模式。

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