吳亞平：三大因素決定PPP項目可融資性高低

發布日期：2018-06-25來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 吳亞平主任表示，做PPP有兩個非常重要的“萬萬不能”。一是一定有敬畏之心，一定要有專業;二是有錢不能任性，但是做PPP沒錢也是萬萬不能的。他分析了項目可融資性的三大決定因素，并提出增強PPP項目可融資性的具體路徑建議。 2018年6月11日，中國PPP咨詢機構論壇、E20環境平臺、中國城鎮供水排水協會排水專業委員會聯合主辦，國禎環保協辦的“城市排水PPP模式健康發展及案例實踐專題研討會”在合肥舉行。在研討會的第一單元我國“PPP政策導向與排水市場化機遇”主題演講環節，國家發展改革委投資研究所體制政策室主任吳亞平作了“再論PPP項目的可融資性”為主題的發言。

　　 吳亞平主任表示，做PPP有兩個非常重要的“萬萬不能”。一是一定有敬畏之心，一定要有專業;二是有錢不能任性，但是做PPP沒錢也是萬萬不能的。他分析了項目可融資性的三大決定因素，并提出增強PPP項目可融資性的具體路徑建議。

　　 PPP項目的可融資性取決于三大信用的組合

　　 吳亞平主任指出，一個PPP項目的可融資性通常取決于三大信用的組合。

　　 第一，看項目資產或者經營權/收費權的信用。這種來自于項目本身的可行性，如果這個項目技術上可行、經濟上合理、財務可持續、風險上可控，那就是一個好項目，在項目資產或經營權上的信用是良好的。比如二十世紀九十年代大量的高速公路，項目本身的資產和收費權有很好的信用基礎，靠項目本身的資產信用就可以解決融資問題。投資者也愿意投，金融機構也愿意提供融資。

　　 第二，如果說項目本身的信用不足，那要看投資主體是誰來做，也就是項目投資主體(城投或社會資本方)的信用。比如如果是央企來做，投資機構覺得這種主體挺好，信用不錯，這樣項目資產信用加主體信用有可能獲得融資。專業能力、經營業績、投資能力都是項目主體信用的加分項。

　　 第三，政府的信用支持。如果項目現有的主體信用和資產信用還不夠，那可以看第三個信用，即政府的信用支持。政府信用不是兜底，而是合規情況下的投資補助、運營補貼，以及風險上的分擔。

　　 增強PPP項目可融資性的途徑

　　 與三大信用組合相對應，增強PPP項目可融資性可以從以下方面上做好文章。

　　 一是加強PPP項目的可行性研究。這是項目可融資性的重要基礎和前提，在很大程度上決定了項目資產/經營權的信用。實際上，PPP項目可行性研究包括兩個層面，一個是項目本身的可行性研究，這是傳統可研的范疇;另一個是項目采用PPP模式的可行性研究。而PPP項目實施方案就是回答項目引入PPP模式可行性的問題，核心是商業交易層面的可行性，包括風險分擔機制、投融資方案、投資回報機制、社會資本方準入條件、合同體系及PPP合同主要內容、監管和績效考核等，進一步夯實項目資產的信用。因此，如果一個項目的可行性既回答了本身的工程、技術、財務的可行性，又把投資人和政府關切的交易問題解決了，這樣就有可能找到相對靠譜的投資人。同時，作為金融機構，也會有意愿接手這種項目，愿意提供融資服務。

　　 二是優選專業化的社會資本方(產業資本)。專業至關重要。因為專業是社會資本方信用的重要基礎。只有專業，才有可能了解項目所處行業領域的技術與經濟特點，這是投資決策的前提條件，這是第一位的。只有專業，才有可能構建項目全生命周期的風險管控機制，包括識別主要風險因素、分析其潛在影響及提出管控措施。只有專業，才有可能建立健全項目的投資回報機制，包括創新商業模式、完善價格形成和調整機制以及設置必要的政府補助/補貼等。

　　 而關于什么是專業化的社會資本方，他認為可以分成兩大類：第一類，需要通過經營獲利的項目，比如說供水、污水處理、體育場館、學校、醫院等，工程和設備只是項目成功的必要條件而遠非充分條件。比如體育場館的經營屬性應該更強些，項目工程和設備非常重要，這是一個基礎;但有工程和設備只是成功的一個必要條件，而不是充分條件，關鍵還在于運營能力和運營效果，也就是運營商或者運營商+建筑商的聯合體，不然很難融資。第二類，工程和服務高度合一的項目，如高速公路、普通公路、市政道路等，工程和設備基本決定了公共服務的數量和質量。它的可經營性非常弱，高速公路建成之后有沒有車跑、能不能賺錢，很大程度上是聽天由命了。首先需要把工程踏踏實實建好，工程和設備質量都很好了，剩下的運營和維護相對來講是比較簡單的。因此此輪PPP項目中，建筑企業投資的積極性比較高，這其實也是一種專業使然。

　　 三是政府信用支持PPP項目融資。首先要明確，地方政府及其所屬部門，只對基礎設施和公共服務的提供主體包括PPP項目公司或融資平臺等，承擔支付/補貼責任，并不直接與金融機構發生債權債務關系，不得對金融機構承擔還貸或擔保責任，不能出具承諾函、安慰函等文件。地方政府的使用支持如何實現，有幾種方式可以去考慮。第一，政府切實做好PPP項目的財政承受能力的論證，包括規定的一般預算支出10%這一天花板，且考慮地方財務綜合財力。有了這樣的論證，政府的信用是相對來講可靠的。第二是做好中期財政規劃，在地方政府需要付費或者補貼的前三年(T-3)，可以編制中期財政規劃，把項目納入到中期財政規劃中，并按其計入年度預算草案(T-1)和年度預算(T)，給投資人、金融資本吃一顆定心丸。第三是對項目進行績效考核評價，督促社會資本方履約。四是分擔部分項目風險，比如最低需求風險等，確保風險得到合理分配。

　　 建議金融資本參與項目研究論證

　　 吳亞平主任還表示，金融業是經營風險的行業，雖然有產業資本出具的項目資本金作為其防風險的“安全墊”，但金融資本特別是銀行實際上承擔最大風險。在項目可行性研究和項目實施方案研究中，應聽取銀行等金融資本的意見和建議，在相關交易結構包括投融資方案、投資回報機制、風險分擔機制以及融資條件設計中考慮或體現金融資本合理合法的利益訴求。此外，還可以請金融資本引薦專業化的社會資本方，促成政企合作。

　　 他也建議地方政府加強與工商聯、有關協會(商會)以及民間平臺類機構的合作。積極搭建PPP項目信息共享的投融資對接平臺(如項目推介會)，構建金融資本參與PPP項目前期研究論證工作的常態化工作機制。

　　 回歸PPP的初心，堅持四大理念和四大原則

　　 他強調，項目的可研、實施方案沒有做好，可能得不到融資。因此，要回歸PPP的初心。從社會資本投資的角度來說，要用市場和商業的眼光去看PPP項目;而地方政府，可能是融智+融制+融資的小目標。兩者利益立場不同，但都是基于合作的精神，提供更優質的公共產品或公共服務。

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