曹蓉：如何做好文體類基礎設施PPP項目

發布日期：2018-03-16來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 清華大學PPP研究中心首席專家、PPP“教父”王守清教授說過：PPP的核心是運營，誰做的好就給誰。PPP模式的初衷就是引入社會資本先進的管理技術，提高公共服務水平和效率。財政部《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），要求“僅涉及工程建設，無運營內容的項目不得入庫，已經入庫的，應予以清退。”運營自始至終都被擺在PPP項目最重要的位置，關于運營地位的論述，很多專家撰寫過專業論文，此處不再贅述，今天筆者將就某一特定領域圍繞運營闡述如何將一個PPP項目做好。

　　 在PPP界，文體類基礎設施項目領域相對獨立，相較于軌道交通、市政道路等項目產量少，可參考案例少，參與各方經驗更少，在推動過程中面臨諸多困境。

　　 困境一：運營方話語權弱

　　 文體場館的運營企業屬于服務類企業，輕資產運行，長期以來以委托運營為主要合作模式。2014年國家主推PPP后，BOT成為文體類基礎設施PPP項目的主要模式，這就要求運營企業要投資占股，一來是交易結構要求，二來要避免“二次招標”。總投資動輒十幾億的場館，對于輕資產企業來說，資本金支出壓力大，且準經營項目收益率低，投資回收期長，更何況是在多個項目同時推進的情況下，因此，運營企業往往在SPV中擔任小股東，話語權也相對較弱。

　　 困境二：運營方介入時間晚

　　 在項目立項和概念設計階段，缺乏運營方的提前介入，運營方和設計方沒有建立有效的溝通，只依靠請幾個運營專家對設計圖紙進行專家論證，提些意見，顯然是缺乏力度的。更多的情況是，項目信息公布后，運營商開始紛紛跟進的時候，設計方案已然定稿，運營企業只能基于現有的設計發揮各自優勢制定運營方案。

　　 困境三：咨詢機構“領域”經驗缺乏

　　 為什么說是“領域”經驗，筆者研讀過國內大部分場館PPP項目的實施方案，交易結構、風險分配、運作方式、邊界條件等內容編制的水平相當，而與運營相關的兩部分設計水平參差不齊，一是運營數據的測算，包括改造及大修測算（如有）；二是運營期績效考核指標的設置。筆者也見過某些地方政府為了減少可行性缺口補助支出，在實施方案中過于樂觀地估計運營收入，例如一個常住人口100萬，人均可支配收入2萬元的中部三線城市，其新建體育場館的實施方案里對運營收入的估算是年均3個億！雖然運營收入由很多因素組成，但所謂“15分鐘健身圈”內的消費者絕對是主力軍，如此的設置，即使實施方案通過了政府審核，項目落地后也會問題百出。

　　 要想做好一個文體類基礎設施PPP項目，除了要遵從任何一個PPP項目都遵從的規則外，建議從以下幾個方面尋求突破和改善：　

　　 1、合理選擇運營單位，提升運營單位話語權。文體類PPP項目，運營分為三個層次，第一個層次，是維護、管理，類似“物業服務”，負責場館的保潔、保安、設備運行和保養等服務；該層次的運營常見于不對公眾開放的體育場館項目，這些場館一般隸屬于各地的體育事業機構，專門用于專業運動隊訓練。第二個層次，是日常經營，包括大眾健身、培訓、大型活動的租場，以及商業面積的租賃。第三個層次，是在日常經營的基礎上為場館提供可持續的運營資源。本層的運營是主動的。例如某項國際賽事的獨家代理權。這就要求運營商有主辦活動的能力和實力，這類運營商往往在全國擁有多座場館的運營權，擁有賽事資源和引進資金，可以更好地整合運營資源并保證資源的可持續性。三層運營，層層遞進，對運營商的要求越來越高。例如廣東省某體育會展中心項目，該項目由國際會展中心和體育中心兩部分組成，項目業主緊抓運營為核心，選擇具有豐富運營經驗和資源的運營商，最終將特許經營權授予由國內首屈一指的會展企業和體育運營企業組成的SPV公司。

　　 2、作為實施機構的政府部門，要在立足項目定位的基礎上合理選擇運營單位，建議在立項和設計階段聘請優秀運營商作為前期顧問。例如開封市體育中心PPP項目，聘請運營商作為咨詢顧問，輔助前期規模定位和整個設計過程，通過結構和布局的調整，為實施機構節省總投資1億元，開發了更多的可經營空間，為運營收入的穩固增長奠定基礎。另外，運營單位投資實力差是現狀，可以在合同和公司章程中賦予運營方更多的權力，通過“同股不同權”的設置，提升運營單位的話語權。

　　 3、因地制宜，合理定位場館規模。場館項目在立項之初，實施機構務必要明確項目用途和本區域具體情況，做好調研工作，宏觀的有區位、交通、氣候、資源、經濟、人口、文化、政策等，微觀的如受眾群體、消費習慣、物價水平、當地同類場館情況等。有些場館被委以重任，比如作為2022年亞運會主場館的杭州奧體中心PPP項目，其定位首先是要滿足亞運會的需要，他的規模和標準就要嚴格按照國際賽事標準來建。相對的，有些場館規模小接地氣，僅用于社區群眾的文化體育需求，例如安徽亳州社區文體中心PPP項目。如果一個城市，既沒有賽事承辦計劃，又沒有相當的人口規模，建設動輒2，3萬座椅數的體育場館，就要考慮后期運營的壓力了。

　　 4、合理設置回報機制。文體類PPP項目的回報機制主要有兩種，一種是可行性缺口補助。我國目前大部分場館PPP項目采用此種形式，補助的計算方式不盡相同，例如開封體育中心PPP項目采用的是年金公式，河南許昌體育中心PPP項目按照“財金[2015]21號文”的公式計算，而有的補助金額直接通過社會資本競標確定，如泰州體育公園項目。另一種是固定補貼+使用者付費模式，例如北京2022年冬奧會國家速滑館PPP項目，通過社會資本競標來確定固定補貼百分比，政府在建設期將補貼資金分次投入，運營期則采用使用者付費的方式充分發揮運營商的主動性。回報機制的選擇應與經濟發達程度和人口密集程度相關聯。

　　 5、善用利好政策指導項目運行。國家及地方政府，針對PPP項目實施出臺過很多的利好政策。國家層面如《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發國家“十三五”時期文化發展改革規劃綱要》、《國務院辦公廳轉發文化部等部門關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作意見的通知》國辦發〔2015〕37號；體育部門也聯合國家部委頒布了很多補貼措施，《大型體育場館免費低收費開放補助資金管理辦法》財教[2014]54號。發改委聯合體育總局印發《“十三五”公共體育普及工程實施方案的通知》發改社會[2016]2850號，足球場地設施、新建縣級公共體育場中標準田徑跑道和足球場、中央預算內投資對采用 PPP、公建民營等方式建設的全民健身中心項目予以補助。例如2017年度內蒙古鄂爾多斯市體育中心每年的免費低收費開放補助為520萬，廣西體育中心為840萬。還有一些地方政府部門的補助政策，例如《北京市全民健身消費補助管理辦法》（京體產聯辦字〔2017〕7號），《北京市新建體育場館補助管理辦法》（京體產聯辦字〔2017〕8號）等。在立項和設計階段，將獲得補貼所要求的建設指標考慮進去，這些補貼收入可直接用于沖抵可行性缺口補助。如果項目足夠好被列入了財政部示范項目庫，又會有一筆不菲的獎金。提升政策捕捉能力，將國家的優惠政策用足用好，減輕業主和項目公司的經濟壓力。

　　 隨著社會經濟的不斷發展，我國文化體育設施也在不斷改善和增加，但廣大群眾日益增長的文化體育需求與社會資源供給相對不足的矛盾仍然十分突出。在歷史欠賬多，政府財力有限、投入不足的情況下，采用PPP模式鼓勵社會資本參與，加快公共服務設施建設是目前最為行之有效的解決之道了。現代社會，文化體育產業已然成為當今世界最具發展前景的朝陽產業，蘊藏巨大商機，前景十分廣闊，做好文化體育基礎設施建設項目，將帶動全社會對公共文化體育服務的巨大需求，為社會資本運營提供良好的市場條件，為政府緩解債務壓力，提升社會效益。

　　作者簡介：曹蓉，清華大學PPP研究中心合作與發展部副部長，國家發改委PPP專家庫專家，注冊咨詢工程師，高級工程師。

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