精準理解近期PPP新政 迎接PPP發展新階段

發布日期：2018-01-30來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 歲末年初，在盤點往年、規劃來年之際，我們意外迎來了一陣監管雨。財政部、國資委、一行三會幾乎不約而同地發布了對PPP模式產生重大影響的一系列文件，例如《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）（以下簡稱“92號文”）、《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》（國資發財管（2017）192號）（以下簡稱“192號文”）、近期密集出臺的金融監管新規以及即將頒行的資管新規。多數專家認為PPP將進入規范年，步入穩步有序發展階段。

　　 然而，市場的反應卻遠超意料，尤其是資金方的反應甚為劇烈。不少金融機構對PPP項目實施“冷凍術”，個別機構停貸新項目，嚴查舊項目。即使是資產端合規的PPP項目，也因傳統融資交易結構涉嫌觸犯資管新規而面臨停滯，例如資本金債務性融資模式、央企結構化融資等。

　　 一時間，“合規與否”成為關注焦點。PPP項目是金融與工程結合的綜合體，在資管新規正式頒布前，上層資金端可能還將面臨新政更猛烈的沖擊，“靴子”可能尚未落地，例如打破資管產品剛性兌付的禁令是否會穿透到項目公司股權結構層面？無論如何，如果從我國經濟發展階段進入風險防范期的宏觀視角上看，防風險、調結構、去杠桿、去泡沫、提質增效將會是下一輪政策主線，這就意味著資金端很可能進入變革陣痛期。隨著本輪PPP熱潮興起的資本金融資模式也可能面臨根本性變革，資本金“融資”可能將逐步轉向資本金“投資”，即逐步形成強化金融機構與產業資本同股同權、風險共擔、收益共享的模式。除舊創新，對于金融機構和產業資本而言，既是機遇又是挑戰。機遇來自于新型投資模式可能帶來的高收益，來自于市場的相對緊縮和規范化發展，而挑戰則源自于多數企業欠缺真股權投資能力，以及真股投資配套機制的缺失，例如項目收益率、業績考核機制。

　　 與上層資金端可能面臨的根本性變革相比，下層資產端政策相較而言較為平穩。財政部92號文旨在規范PPP模式，為此前市場過熱PPP降溫，旨在促進PPP模式持續健康穩定發展。通觀92號文，基本是對過往規范性文件的重申，例如有關PPP項目標的的規定，《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕13號）就曾指出PPP模式的標的是投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的公共服務類項目；又如有關前期準備不到位的規定，《財政部關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金〔2015〕57號）規定新建項目應已按規定程序做好立項、可行性論證等項目前期工作；再如有關不符合規范運作要求的規定，在財政部此前頒布的一系列規范PPP模式的文件中均有體現，包括不得使用BT模式、不得增加政府債務、按規定進行信息公開等。即使市場上爭議較多的有關“不得以債務性資金充抵資本金”的規定，在《國務院關于固定資產投資項目試行資本金制度的通知》（國發〔1996〕35號）中亦早有規定，有關“第三方代持社會資本方股份”的規定，也符合招投標法、政府采購法等法律法規的精神。唯一新規是有關30%績效考核的規定，但本條僅適用于新項目，并不作為退庫條件，符合法安定性的要求。

　　 然而，市場對92號文的反應卻異常劇烈，92號文在一定程度上被過度解讀了。過度解讀之一是將“規范”PPP解讀為“否定”PPP，個別金融機構暫停PPP業務，靜觀后續政策。其實規范并非叫停，反倒是為了遠行。過去三年非規范PPP項目積累了不少風險，特別是個別地方將PPP作為變相融資工具，反而加劇了地方政府債務性風險。PPP模式承載著公共服務供給模式變革、政府職能轉變、混合所有制改革等宏觀政策目標，否定PPP模式可能回到平臺融資的老路，反而可能積聚更多系統性風險。

　　 過度解讀之二是層層加碼，個別地方政府在清查工作中未正確理解92號文等文件規定，額外加設入庫或退庫條件。例如將“僅涉及工程建設，無運營內容的項目”解讀為“政府付費類項目”，禁止從事政府付費項目；將“未按規定轉型的融資平臺公司”解讀為“融資平臺公司”，禁止融資平臺公司擔任PPP項目社會資本方；將“未按時足額繳納項目資本金”解讀為“注冊資本金=項目資本金”，加劇投資人負擔；將“未連續、平滑支付”解讀為“等額支付”；將30%的績效掛鉤要求從新入庫標準擴展至退庫標準；將“禁止以債務性資金充當資本金”理解為禁止基金投標PPP項目等等。

　　 幾乎所有的過度解讀都與入庫、出庫密切相關。曾幾何時，入庫被視為PPP項目合規的重要保障，不曾料想入庫后居然還能出庫。然而，如果將92號文與此前政策文件對照來看，除績效考核規定之外，92號文并無新規，強調的僅僅是執法必嚴。由此看來，市場嘩然反倒映襯了此前不規范操作之甚，特別是反映出金融機構往往忽視了對PPP項目端合規性之審查。

　　 當然，PPP在我國之發展面臨立法缺位、政出多門的根本性障礙，建議從法律的頂層設計上對制約PPP模式發展的諸多現實問題作出回應，同時確保政策的穩定性、一致性與連續性。此外，PPP模式是否應當作為除政府投資以外公共服務領域投資的唯一合法模式也是值得探討的課題。

　　 在非常重視地方政府債務風險防控的今天，PPP將是當前和未來除政府投資以外公共服務領域投資的重要合法渠道。規范整頓是為了行穩致遠，解決PPP泛化、異化的問題。讓我們不忘初心，將PPP進行到底，砥礪前行，共同迎接PPP發展的新階段。

　　北京德恒律師事務所合伙人 黃華珍

　　國壽投資創新部 李敏

　　建總行資管中心 曹勐

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