推動PPP模式走向善治的路徑選擇

發布日期：2017-12-18來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 地方政府在同民間資本合作時存在著“規劃—工具”導向，這是PPP模式中政企互動的深層邏輯。在PPP項目中，地方政府憑借規劃性權力占據主導地位，并將民間資本視為執行發展規劃的工具，發展規劃一旦發生變化，投資者的利益很難得到保障。具體而言，“規劃—工具”導向對PPP項目可能產生價格波動、特許弱化、支持衰減等負面影響，進而導致公私合作的失敗。對“規劃—工具”導向的調整，應該著眼于增強發展規劃的穩定性，同時要淡化民間資本的工具屬性。 增強發展規劃的穩定性

　　 1.協調各項發展規劃與PPP模式的關系

　　 推動PPP模式實現善治，重點在于調整地方政府的“規劃—工具”行為導向。在制度性的規劃方面，城市規劃、土地規劃、經濟社會發展規劃應該協調一致，逐步實現“三規合一”，共同為PPP項目提供保障。為了使PPP模式更加穩定，建議在城市規劃、土地規劃、經濟社會發展規劃當中建立有關PPP項目的專門章節，對一定時期內本轄區PPP項目的布局進行統籌安排，以此來提高PPP項目的政治定位，以便增強民間資本的信心。

　　 2.將PPP項目規劃納入法治軌道

　　 在PPP項目規劃方面，也要考慮法治問題。現階段各級政府都在建立和完善PPP項目庫，并將其作為推動項目建設的制度工具。從項目庫建設的實際情況來看，項目的篩選和入庫是比較混亂和隨意的，缺乏規范化的操作流程與審核機制。因此，應該將PPP項目規劃逐步納入法治化軌道，項目庫的建設和修訂應該采取更加嚴格的程序。具體而言，應該根據項目金額與種類的不同，分別適用政府常務會議、政府全體會議、人大常委會議等審議機制，以政府高層的信用為PPP模式背書，以此來增強項目庫的合法性與公信力。

　　 3.提高PPP項目決策的規范性

　　 在PPP項目的決策方面，應該采用更加嚴謹和規范的制度設計，將PPP項目決策列為地方政府的重大行政決策，保證公眾參與、專家咨詢、風險評估、合法性審查、集體決定等環節的實施。特別是在公眾參與環節，要注意政府、市場、社會三者之間的利益協調與整合，在維護和增進公共利益的基礎上推進政府和民間資本的合作，按照利益相關者原則建立PPP項目的公眾評議制度，并將評議的結果作為風險評估和集體決策的依據。

　　 4.增強PPP項目調整的程序性

　　 現階段，PPP項目的調整過程過于隨意，致使PPP模式的政策風險增加。因此，對PPP項目的調整應該更加慎重，增強其程序性。具體而言，項目調整應該通過法定程序形成正式決議，并向社會公布，說明調整的內容及緣由。建立和完善相應的權利救濟機制，堅持行政救濟與司法救濟并重。在行政救濟方面，采取自我審查與上級審查相結合、重新談判與行政決定相結合的方式。在司法救濟方面，逐步完善PPP項目的民事審判程序，推動PPP項目爭議解決的“非屬地化”，提高司法救濟的效能。

　　 淡化民間資本的工具屬性

　　 1.提高PPP治理體系的包容性

　　 目前，民間資本所具有的工具屬性過強，不利于形成健康的政企關系。因此，要逐步減弱民間資本在PPP模式中的工具色彩，提高PPP治理體系的包容性。在項目規劃階段，建立政府和外部投資者協商治理的新機制，鼓勵外部投資者參與項目的規劃。在權力配置方面，可以將具體項目的策劃權交給單個企業、企業聯合體、金融機構等民間資本方，這些機構在發展規劃的約束和指引下，根據市場的需求和自身的財務狀況策劃和包裝具體的PPP項目。地方政府的主要責任在于審核民間資本方提出的項目動議，并根據公共利益原則進行修正。上級政府則依法對PPP項目的策劃實施過程進行監督，對違法違規行為進行糾正和處罰。

　　 2.完善PPP模式的治理結構

　　 在PPP模式中，地方政府的“規劃—工具”導向，在很大程度上表現為雙方地位的不對等，地方政府處于明顯的優勢地位。為了扭轉政企雙方的地位差距，可以設立專業性的PPP實施機構，該機構由專業人員構成，代表地方政府和民間資本展開合作。在組織設計層面，該機構應該與政府的職能部門和直屬機構平級，具有獨立策劃和實施PPP項目的權力。政府的發展改革部門、財政部門和其他職能部門應該專注于規則與制度層面的建設，把項目層面的具體權力轉移給專業性機構，從而形成PPP模式中的權責分工。

　　 3.建立PPP項目的履約保障機制

　　 民間資本在PPP模式中之所以屢屢淪為工具，與缺乏相應的履約保障機制有密切的關系。履約保障機制是PPP項目的關鍵性環節，直接影響到項目的成敗。在地方政府違約之后，雖然有支持民間資本的司法判決，但是缺乏穩定剛性的資金來源，使得投資者無法及時足額的獲得補償，這嚴重的挫傷了投資者參與PPP項目的積極性。因此，建議成立PPP項目的違約準備金，國家發改委、財政部等國家部委可以成立示范性的補償基金，地方政府可以仿照設立，中央有關部門可以對地方層面的違約準備金給予補貼，以此來提高地方政府的履約能力。

　　 4.推動成立行業協會性質的PPP企業聯盟

　　 從法團主義的角度來看，行業協會是連接市場主體和國家權力的橋梁與紐帶。民間資本在PPP項目中處于弱勢地位，與該領域的行業協會缺失密切相關。因此，應該推動建立從屬于PPP項目的行業協會——PPP企業聯盟，以聯盟的力量聚合PPP項目參與者的利益訴求，從而減弱民間資本的工具屬性。PPP企業聯盟應該突破地域的限制，最終形成一個全國范圍的、有明確使命的、能有效維護成員利益的大型社會團體。PPP企業聯盟的建立可以采取自下而上的方式，鼓勵地方政府進行政策試驗，以各具特色的方式推動聯盟的發展，待時機成熟以后，中央再對地方層面的各種聯盟進行整合，最終形成統一有效的組織載體

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