PPP項目的聽診器——VFM

發布日期：2015-10-14來源：IPPCE造價智庫編輯：宋珍珍

[摘要]

　　引言

　　聽診器是現代醫學辨別病患的心跳血壓等生命體征的必要工具，是醫師的標志，所以一般醫師都隨身攜帶。運用聽診器能夠判斷病人的健康狀況，更準確 地找出病人的病灶所在。VFM評價對于PPP項目來說，正是聽診器般的存在，如果將PPP項目比作等待檢查身體的傷患，VFM評價就是我們診斷PPP項目 的健康狀況及查找病痛部位的基本醫療工具。為了全面剖析和掌握PPP模式，就要正確認識VFM和PPP模式的關系。那么VFM評價是如何診斷PPP項目狀 況的呢?

　　VFM評價在目前被普遍認作一個項目能否采用PPP模式的依據，主要發生在項目的前期。但實際上，就如聽診器在病人的康復過程中要反復被用來檢 查身體的恢復情況，VFM評價也是貫穿于整個PPP項目生命周期的。在項目前期，它是項目適合PPP 模式與否的決策依據;而在項目后期，則是監督和驗證該PPP項目是否真正做到“物有所值”的一種審計方法。2015年1月財政部編制的《政府和社會資本合 作項目物有所值評價指引》征求意見稿(以下簡稱《指引》)明確指出，VFM的定性和定量分析穿插PPP項目過程始終，在項目各階段都要進行VFM分析。從 國外的實踐來看，VFM評價并非只做一次，通常在不同的階段開展相應的評價，且目的和功能各有側重，所選方法和程序也不一樣。

　　1用不用PPP模式?VFM評價說了算

　　通過VFM評價診斷采用PPP模式的必要性，初步形成PPP項目目錄。在此階段需要用到VFM的定性和定量分析。

　　VFM定性分析是某基礎設施或公共服務項目采用PPP模式是否更具優勢的決策依據，是該項目能否作為PPP項目入庫的必要條件。只有通過了VFM定性評價和“財政可承受能力論證”的項目，才能形成初步的PPP項目目錄，作為PPP項目進行進一步的定量分析[1]。

　　而此階段的定量分析則是進一步裁剪和完善當地政府PPP項目目錄的工具。政府根據項目實施方案等測算的PPP值叫做影子報價PPP值，將PSC值大于影子報價PPP值的項目從目錄中刪除，為余下的PPP項目進行項目準備。

　　2項目準備階段：已確診的PPP項目還值得繼續救治嗎?

　　在這一階段，通過VFM評價編制項目產出說明，預判目錄中PPP項目的可行性。

　　項目準備階段的定量分析，是通過對比和分析PPP項目實施方案與初步實施方案中的影子報價PPP值與PSC值，來確定該PPP項目是繼續還是中 止。物有所值是政府選擇PPP模式而拋棄傳統模式的原因之一，因此在項目前期需要反復用VFM對項目進行分析和確定，確保PPP模式比傳統的政府采購方式 更加物有所值。而《指引》第十六條中明確提出：在項目識別和準備階段開展物有所值定量分析，是申請財政部政府和社會資本合作項目以獎代補專項資金的必要條 件之一。借助VFM的定量分析來編制項目產品(服務)產出說明，以更好地對PPP項目的實施效果和可行性做出預判。

　　3項目采購階段：社會資本響應文件中哪一份才是良藥，政府的采購過程是夠盡心盡力?

　　這一階段VFM的主要功能是診斷社會資本響應文件的合理性，強化采購程序的透明度。在采購階段應用的是VFM評價的定量分析。

　　從經濟學視角講，“物有所值”是所有采購的源驅動力[2]。資源具有稀缺性，如何將有限的資源配置在效率最高的選擇上，是一切經濟活動都要面臨 的問題。“物有所值”不一定是政府選擇最低價進行采購，關鍵在于以盡量低廉的成本滿足高效、充足的公共服務供給。因此，VFM評價中的定量分析在采購階段 的主要作用在于，對不同的社會資本方案進行測算，對測算后實際報價PPP值高于PSC值的終止采購。

　　而關于價格、質量、風險、效益等要素，在具體的采購過程中，政府為達到最大程度的“物有所值”平衡需要做出權衡和取舍。這時，VFM評價便是公眾判斷政府采購目標是否偏離的重要依據，可加強對政府的采購程序進行監督。

　　4項目執行階段：對癥下藥的資金是否達到預期“治療效果”?

　　在項目的執行階段，可跟蹤進行對項目的VFM定量分析，將其與前期采購階段的評價結果作對比，來檢驗物有所值是否達到了預期的效果，由此確定社 會資本是否已實現預期收入。針對評價結果可能出現的社會資本收益不足、等于或超出預期效果的三種情況，給出政府能夠采取相應措施進行調整的依據(如延長或 縮短特許經營期年限、政府加大或扣減補貼額度等)。

　　綜合來看，隨著信息和數據的不斷積累和完善，后期的定量評價相較前期更加精準、反映的問題更多，對日后類似PPP項目的借鑒意義也更大。

　　5項目移交階段：診斷PPP項目績效，為后續類似項目提供參考價值

　　《指引》第二十條中規定：除涉及國家機密和商業秘密的信息外，財政部門應將物有所值評價報告的關鍵信息向社會公開。

　　由此可見VFM評價在此階段起到的是一種審計作用，審查項目全過程中各環節是否做到物有所值，是否有所疏漏。同時將已完結PPP項目的物有所值評價文件補充入數據庫存儲，為后續類似的PPP項目提供預判的依據。

　　參考文獻：

　　[1]財政部6月發布PPP物有所值指引[J]. 中國石油和化工,2015,06:23.

　　[2]姜愛華.中央財經大學財政學院. “物有所值”的引入及實現[N]. 中國政府采購報,2014-05-13004.

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