以靈活的補貼模式促進PPP項目效率——淺談PPP模式下的補貼設計

發布日期：2015-01-29來源：網絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　PPP模式是政府和投資者建立契約化的關系，在基礎設施和公用事業項目中共同向公眾使用者提供服務。從實踐看，由于眾多PPP項目本身所產生的現金流往往不能覆蓋項目的全部成本，必須通過政府補貼的方式滿足投資者對項目投資回報的要求。財政部頒布的《政府和社會資本合作模式操作指南 》也提出了，當使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，政府可以財政補貼等方式給予社會資本或項目公司的經濟補助。

　　在我國以往所實踐的PPP項目中，彌補項目資金缺口往往是財政補貼的唯一作用。必須指出的是， 政府作為PPP項目的發起人或業主，其核心目標是確保公眾使用者得到優質服務的同時，使項目產生更高的效率(尤其與傳統政府投資模式相比)。而投資人作為 PPP項目的參與者，其核心訴求往往是從項目中獲取合理的回報。這就要求項目的架構和模式設計必須充分考慮如何將政府的目標和投資人的訴求有效結合。實踐證明，靈活有效的財政補貼模式可以作為一項有效的手段， 促進投資者按照約定提供服務，從而實現政府提高項目整體效率的目標。

　　一、PPP模式下補貼設計的目標和原則

　　1. 補貼機制設計的目標

　　在 PPP項目中設計合理的補貼模式，政府應能實現以下目標：(1) 通過補貼使項目達到財務平衡， 保障PPP投資人合理回報，這是PPP投資人參與項目的前提條件，也是補貼設計的基本目標; (2)通過建立靈活的補貼機制，促進PPP投資人履行其合同項下的義務，以達到公眾對基礎設施及公用項目服務的基本要求;同時促進其通過業務創新和管理提升，提升運營標準與服務水平。

　　2. 補貼機制設計的原則

　　補貼模式應經政府和投資人雙方達成一致，在PPP協議中應清晰訂立，不應有模糊和歧義，避免執行中的爭議;

　　補貼應與項目產出說明中的服務標準和績效水平掛鉤，有獎勵和懲罰的補貼機制才能有效促進PPP投資人的服務水平;

　　PPP項目的服務水平應盡可能得到量化，且政府有能力對其進行持續的計量、跟蹤與評價，并且能恰當的反應到補貼計量模型中;

　　補貼模式不是一成不變的，政府和投資人在PPP項目實施過程中應定期評估現行補貼模式的合理性和適用性，必要時對補貼模式進行調整。

　　二、PPP模式下補貼方式的選擇

　　PPP 模式下的補貼方式可以簡單分為固定補貼模式和變動補貼模式。固定補貼模式是指政府和投資人在PPP協議中約定了政府每年給予投資人補貼的具體金額以及補貼期限。對于政府而言， 這種模式操作簡單、易于執行。但在執行過程中，由于PPP項目的使用量、成本費用、價格水平在項目生命周期內會出現較大變動，固定補貼模式并不能完全反映項目財務狀況的動態變化。具體而言，當收入下降或成本上升時，固定補貼將導致投資人回報率下降，投資人就會以犧牲服務水平為代價補償其項目收益率的下降;反之，投資人拿到超額利潤，政府財政部門若繼續以固定金額補貼，往往會受到來自公眾的質疑。

　　因此，政府在設計補貼方案時可以考慮適當采用變動補貼模式。變動補貼模式與固定補貼模式相比，優點在于通過將補貼金額與產出水平中的數量和質量進行掛鉤，可以約束PPP投資人更好的履行責任，長遠也可以促進投資人提高項目效率以獲得更多的補貼來提高其項目回報率。但采用變動補貼模式要求政府財政部門在PPP 項目設計之初，就必須精細化識別重要項目參數、針對參數設定合理的支付標準，并建立合理的支付模型。這對政府部門而言也是一項不小的挑戰。

　　以下是三類常見的變動補貼模式：

　　按照使用量進行補貼模式。在服務價格受到政府監管，而投資者沒有完全定價權的項目中，政府可以建立以使用量為基礎、名義價格與平衡價格差額為補貼標準的補貼方式，對投資人進行補貼。例如，在軌道交通行業實施低于市場化水平的優惠票價或者一票制定價方式的市場，政府可以采用影子票價根據每一名乘客每次搭乘地鐵作為基礎，根據實際客流給予PPP投資人一定的補貼;

　　采用可用性支付補貼模式。在這一模式下，政府根據PPP投資人所提供設施是否達到約定可用狀態及其可靠程度，對補貼金額和補貼時點進行計量。

　　采用服務水平掛鉤補貼模式。在這一模式下，PPP投資人從政府獲取的補貼與其所提供的服務水平和質量掛鉤。政府和PPP投資人在合同中約定基準服務水平或運營標準，以及其所對應的補貼金額。以此為基礎，雙方進而約定當PPP投資人所提供的服務超過基準水平時，PPP投資人可以從政府獲得額外補貼的計量方式;相反，當其所提供的服務低于基準水平時，投資人需要支付給政府的處罰金或基礎補貼的抵扣金額。

　　三、PPP協議期內補貼模式的調整

　　由于在PPP協議期內，政府和投資人在最初確定補貼模式的考慮因素可能隨著項目運營情況的變化而變化。因此，無論是采用固定補貼模式還是變動補貼模式，政府和PPP投資人應在合同中確定補貼模式重新厘定和調整的機制。而調整機制的核心是要清晰約定觸發調整的事項、邊界條件和調整周期。例如，在使用量補貼模式下，雙方可在合同中作如下約定：當通貨膨脹率持續X月達到Y水平時，單位補貼值可以上調Z元，反之需要下調。又如，在采用服務水平掛鉤補貼模式下，雙方約定每N年對服務基準指標值進行重新商議，同時對獎勵和懲罰計算公式進行重新審閱。

　　在PPP項目中，靈活的補貼模式既是政府對PPP投資人的承諾，同時也是平衡政府與投資人目標的機制，其最終的目標是在保證投資人獲得合理匯報的同時，公眾使用者獲得更好的服務，從而提高整個項目的效率。

　　(本文作者系普華永道中國企業融資與并購總監 陸遙)

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