從財政視角看推廣運用PPP模式

發布日期：2015-04-17來源：中國財經報網編輯：宋珍珍

[摘要]

　　錢巨炎

　　國務院多次強調，要積極推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式。在當前經濟發展新常態下，積極推廣運用PPP模式不僅是投融資模式的改變，也是倒逼政府職能轉變、發揮市場配置資源決定性作用，提高公共服務質量和效率的體制變革，更是建立現代財政制度的現實路徑，因此，已經越來越被各級政府所重視。

　　巧借市場力量，運用PPP模式撬動社會資本提供更多更好的公共產品和服務。隨著城鎮化的推進和經濟社會的發展，一方面人民群眾對政府公共服務提出了更多更高的需求。目前浙江省城鎮化率達到64%，但與發達國家80%的平均水平仍有明顯差距，還需要大量的基礎設施和公共服務建設。另一方面社會存量資本有大量的投資需求。在經濟新常態下，經濟增速換擋回落，財政收入增長放緩，以前單純依靠政府主導推進基礎設施建設提供公共服務的模式已經不適應發展的需求。PPP模式下，政府通過和社會資本合作，讓社會資本參與基礎設施建設和運營，并引入社會資本的管理效率和技術優勢，可有效提升公共服務的可及性，既增加了公共服務數量，又提高了公共服務的產出水平，即在同等產出質量下付出更低的成本，或在同等水平下提供更高質量的產品或服務。

　　因此，各地要積極運用PPP模式，有效吸引社會資本參與基礎設施建設。同時，創新PPP模式的投資、管理、運營相結合的管理思路與機制，引入社會資本的管理效率和技術優勢，提高公共服務的質量和效益。

　　加強預算管理，建立中長期財政規劃，深化浙江省財政體制改革。財政體制改革是十八屆三中全會改革中最重要的組成部分。國務院《關于深化預算管理制度改革的決定》和《關于實行中期財政規劃管理的意見》明確，完善政府預算體系，改進預算管理和控制，建立跨年度預算平衡機制，實行中期財政規劃管理，與國民經濟和社會發展規劃綱要及國家宏觀調控政策相銜接。 PPP項目是長期的合作項目，政府需要為基礎設施和公共服務付費或提供補貼的，政府都應該在中長期預算中做出安排，才能真正具有預算約束力。而政府對 PPP項目能夠做多少，政府付費或財政補貼到什么程度，都需要統籌當前與長遠進行跨年度平衡測算的能力。

　　因此，要通過建立跨年度預算平衡機制，加強中長期財政規劃管理，進一步強化PPP項目的預算監督約束，將PPP項目財政補貼等支出分類納入同級政府預算，在中長期財政規劃中予以統籌考慮，并按照權責發生制政府綜合財務報告制度改革的要求，逐步將項目的政府補貼與政府資本投入、土地使用以及配套設施等進行全面有效的管理。

　　完善政府融資舉債機制，加強地方政府債務管理。國務院《關于加強地方政府債務管理的意見》要求，應加強政府債務甄別，引入PPP模式來盤活資金，減輕政府公共財政舉債壓力。可見，PPP模式是賦予地方政府發債權之外開辟的又一條重要的融資渠道。當前，地方債務形勢嚴峻且面臨償債高峰，地方經濟社會也承受經濟轉型的陣痛，推廣運用PPP模式既可以解決地方債務過重導致地方財政支出壓力巨大的問題，又可以解決政府短期負債能力約束與國民經濟發展長期目標的矛盾。

　　在當前浙江省地方政府債務隱患沒有完全消除的情況下，各地要按照國務院和省政府加強地方政府性債務管理的要求，將推廣運用PPP模式與化解政府債務風險相結合，有效紓解政府債務壓力。要積極做好地方融資平臺公司公益性項目的梳理，對符合要求的地方政府融資平臺公司存量項目大力推廣PPP模式進行建設運營，并健全債務風險評估制度，做好項目轉型的風險控制工作。要加強PPP項目中的政府承諾管理，除按約定規則依法承擔合理定價、財政補貼等相關責任外，政府不應該過多承擔社會資本的償債責任，防止企業債務向政府轉移。

　　增強財政法治思維，保證PPP項目順利實施。目前我國還缺乏多層次、相互銜接的PPP法律體系，缺少國家層級的PPP法律，部分現行法律法規也并不適用PPP項目。在當前缺乏PPP立法保障的情況下，各地要嚴格按照國務院、財政部有關PPP規定，通過制度體系的完善來規范開展PPP工作，引入更多的社會資本支持公共基礎設施建設，有效保障政府和社會資本合作雙方的利益，實現不同所有制資本優勢互補、協調融合和共同發展。

　　重視PPP能力建設，有效防范和控制財政風險。PPP項目建設周期長、涉及領域廣、復雜性高、技術標準與管理要求差異大、專業性強，在PPP實踐中要重視規避和管理財政風險。

　　一是落實“風險分擔”。政府部門要轉變職能，改進思維方式和工作理念，與社會資本建立合理的“風險分擔”機制，既不要大包大攬，導致政府較大的支出壓力，但也不是甩包袱，而是切實由“管理者”轉變為 “監督者、合作者”，減少對微觀事務的管理和干預，激發市場活力和資源配置效率。

　　二是建立激勵約束機制。以收益分配制度和績效考核制度為手段，充分調動社會資本參與PPP項目的積極性。政府要通過建立動態調整的收費定價或政府補貼機制，對社會資本產生足夠的吸引力，形成長期穩定的投資回報預期;要加強監管，建立健全嚴格的績效評價機制，重視項目中期評估，確保項目建設運營達到預期效果，防止項目失敗給財政帶來風險。

　　三是不能急功近利。要加強實施PPP模式能力建設，強化業務培訓，加強專業人才培養，及時總結PPP經驗，營造PPP發展良好環境，提升PPP管理科學性、規范性。

　　四是健全工作機制。PPP涉及多個領域，建立政府部門協作機制是關鍵。只有真正實現在PPP運作中的跨部門協作，加強協同配合，各負其責，形成合力，統籌推進，才能保障PPP模式的順利推進和PPP項目的成功實施。

　　五是篩選好項目。PPP模式不可能成為包治百病的良藥，不是所有項目都可以適用于PPP，只有那些通過物有所值評估和財政承受能力論證的項目才能真正實現共贏。最近，浙江省財政廳在嚴格評審的情況下，推出了首批PPP推薦項目，各地要按照規范將這些項目建設成可復制、可推廣的項目，提供經驗借鑒。

　　(作者系浙江省財政廳廳長)

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