PPP項目有關融資、財政預算的問題

發布日期：2015-01-19來源：PPP知乎編輯：宋珍珍

[摘要]

　　1. 銀行、保險等金融機構支持PPP項目融資的方式和手段有哪些?政府怎樣通過政策激勵金融機構支持PPP?(張燎)

　　答：根據國際經驗和國內金融監管政策的要求，可以設想如下幾種方式和途徑支持PPP項目的融資：1)商業銀行，鼓勵其通過有限追索項目融資方式為PPP項目提供債務融資，方便項目發起人實現表外融資，增加項目發起人參與PPP項目積極性;2)保險資金通過參與基礎設施基金(作為基金的LP)投資，可間接為PPP項目提供權益類資本，增加項目發起人的杠桿率和提升運作大項目的能力;3)保險資金還可以通過基礎設施債權投資計劃等合規工具，為PPP項目提供低成本的債務融資;4)保險機構還可以針對性開發，管控PPP項目某些特定風險的保險產品(如建工一切險、運營中斷險、政府履約信用險等)。政府可以將金融機構參與PPP相關金融業務占比，從約束性監管指標中扣除等方式予以支持。

　　2. 前段時間重慶出臺了ppp投融資方案，黃奇帆市長在講話中一再強調采用ppp模式一方面要保證社會投資人的合理回報，一方面又要防止暴利。而當前重慶在債務管控中將融資成本超過10%的都視為高成本負債，聯想到今天老師們講的當前如果全部投資收益低于8%基本沒有社會資本愿意進入。如此怎么情況下若區縣政府要大力推進ppp，在融資成本方面受限。請問國際通行高成本有無界定值，若有，為多少?[張燎]

　　答：需要特別說明的是，融資成本只是PPP服務全成本中很小部分，通常從10%-30%多不等。PPP之所以有可能比傳統方式提供基礎設施和公共服務的總成本更低，是因為除了社會資本的融資成本比政府高之外，在建設成本和運營成本等其他主要成本，社會資本都可能優于政府自己管理的成本。如此綜合折抵，PPP項目的總成本仍可能比政府傳統采購方式總成本低，即實現所謂的Value for Money(物有所值)。我理解，重慶市政府像很多其他地方政府一樣，在大力管控地方債務風險。其禁止成本高于10%以上的債務融資，旨在控制一些地方因為債務壓力大，病急亂投醫而濫用各種非標融資工具(如信托、收益計劃、融資租賃等)帶來的風險。但是，債務融資成本10%，與作為項目公司股東的權益投資回報率10%完全不同;后者承擔項目建設、運營等各種主要風險，要求更高的投資回報率有其合理性。因此，地方政府審慎選擇合適項目，積極推進PPP實踐，通過競爭性采購程序，完全可以將項目權益投資回報率控制在合理水平。

　　3. 在現存的預算軟約束和財政充足的環境下，PPP作為管理模式意義更大，但其融資作用是否能有效發揮?若不能，那么其社會資本合理利潤如何計算，如何吸引社會資本?[張燎]

　　答：預算軟約束的確是現狀，未來隨新預算法實施，預算約束可能硬化;但所謂地方財政資金充足，恐怕需要因地而宜地分析了。PPP的意義一般包含三方面：吸引增量資金(可以簡單說融資作用);提高基礎設施和公共服務效率(可以簡單說管理效果);引進新技術和新管理經驗(也可以視作管理意義)。我國推行PPP，要從單純追求第一種意義，向兼顧后兩種意義轉變。吸引社會資本的關鍵，是創造穩定可預期的制度環境，與社會資本簽定并嚴格履行PPP協議。

　　4. 假定現在要搞一個軌道交通項目，采用DBFO形式，約定社會資本基準年回報率為8.5%,如果運營期間，項目收益達不到基準收益部分政府予以補差。我的問題是，一，這種模式算不算真正意義上的ppp,若是，社會資本顯然沒有足夠的控制成本、創新管理的動力。但另一方面，即使項目不盈利，政府只支付8.5%的回報率(假定建設期3年，回報計算期11年)，比其他融資成本低，所以看上去也能夠接受。二，請專家老師們就該模式下如何監督核算項目營運成本?若政府補差價，投資人完全可以做高運營成本沖抵收益，從而獲得更多的政府補貼，政府應該如何對投資人運營成本進行監控(設定績效目標?)(陳敏揚)

　　答：DBFO合同具有下列特點：1)長期合同，期限一般為25年或30年;2)對付款、服務標準和績效評估作出了詳細的規定，依據績效進行支付。問題中假設的11年回報期是不適合PPP模式的，因為PPP適用于較大的投資額和較長的運營周期，而軌道交通的投資回報期一般也遠長于11年(如，港鐵所簽的PPP合同都至少為25年)。結合重慶本身較快的經濟增長速度、通貨膨脹因素、以及軌道交通投資的長期性，政府以8.5%的回報率也是較難對社會資本產生吸引力的。

　　約定社會資本基準回報率是為社會資本進行需求風險管理的一種措施，而國際慣例中常見的需求管理措施是約定上限和下限(Cap and floor)，將需求風險轉移致公共部門，以及可用性支付(AvailabilityPayment)，根據實際績效表現對社會資本進行支付。

　　在上限和下限的模式中，公共部門與社會資本在預期收入的基礎上約定上限及下限，如果實際收入低于收入下限(通常比預期收入低約為10-30%)，社會資本沒有足夠資金還本付息，面臨破產的風險，政府擔保收入不會低于下限，將對項目進行補貼;如果實際收入高于收入上限，超出部分將與政府共享、或全部交于政府。假設以預期收益的90%和110%作為下限和上限，若實際收益在90-110%的范圍內，社會資本吸收實際收益偏低或偏高的相應的損失或收益;而如果實際收益不到預計收益的90%，政府將對社會資本提供低于90%的部分的補貼;相反如果實際收益高于預計收益的110%，社會資本則需將高出部分的收益交給政府。在這種方式之下，政府通過擔保保證項目的可貸性以提高對私人部門的吸引力，同時社會資本也具有一定的彈性和激勵提高實際收益。

　　可用性支付模式更加強調提供服務實際績效表現，并根據項目目標設定一系列關鍵績效指標(KPI)對項目進行監控和評估，若不達標，則政府對社會資本的付款額將被扣減。這種扣款并不是為了懲罰社會資本，而是為了激勵，以保證其在整個特許經營期間的表現和績效。

　　在將回報率和融資成本進行比較時，需要注意區分兩者所包含的期限及邊界，考慮在全生命周期內是否物有所值。采用PPP模式的目的不僅僅是為了融資、減債，更是為了提高整體的運營效率，以及帶來資產更新和價值提升。以港鐵在國內一些城市參與軌道交通建設為例，港鐵的角色并非作為解決融資的問題(央企的融資能力會更強)(量的問題)，PPP引入港鐵的參與最主要的目的是強化軌道與相關物業資金投放/資產管理的效益最大化(質的問題)，提高資產效益的作用。國內普遍面臨的問題也是資金使用與管理的效益問題。港鐵可以說是世界上唯一擁有軌道與物業融合資產管理效益最豐富經驗的企業，除了香港35年的經驗外，盡管香港的模式難以完全套進國內執行，但他們過去10年在中國內地投放的資源與政策突破研究和試探的經驗也非常值得參考(包括杭州、北京、深圳、天津等)，這也降低了軌道+物業實施的風險，因此國內城市通過PPP引入港鐵的著眼點不應只在軌道交通建設運營和融資、減債的層面上，而是應該著眼在城市資產投放與管理效益最大化的角度。

　　PPP模式的效果很大程度上取決于合同設置得是否全面、清晰，以保證項目的執行和操作透明、可監督、質量驗收有據可循以及一定的靈活性。對于“做高運營成本而降低收益以獲得補貼”的做法，專業的財務審計是必要的，同時可以通過合同設計中相應的監督條款進行監控，如，英國高速公路局簽訂的DBFO合同中會涉及監督條款，高速公路局和私人運營方需指派代表監督項目的建設、運營以及維修，以保證符合合同要求。

　　5. 按照30頁風險管理設定收益下限后，社會資本只有收益，風險全部由財政承擔，轉嫁給所以納稅人是否合理?[Matt Walker]

　　答：過去，政府擔保的最低收入通常只能保障資產的運營成本和還款(償還資本和支付利息)的資金來源，而不提供股東回報。因此，如果實際的收入低于下限的標準，股東將不能獲得任何回報。

　　收入最低擔保主要是為了降低收入風險，保證銀行樂于為項目提供貸款，而不是為了保護股東的利益。

　　由于美國、西班牙、澳大利亞和其他各地收費道路項目倒閉事件的發生，現在越來越難吸引國際投資者來承擔全部的需求風險，因此國際投資者要求采用某種支付機制(例如最低收入擔保)來至少保障部分投資。

　　在項目構建階段，設計支付機制及其調整機制是一項關鍵任務，這是確保項目穩健進而可獲得融資的保障，也是允許投資者獲得合理的回報(否則他們不會投資)但又同時防止私人部門牟取暴利而未能惠及公共部門的機制。

　　如果投資競爭非常激烈，一個辦法是在采購過程中要求投資人競標最高收入和最低擔保收入。

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