中國的 PPP 歷史

發布日期：2015-01-14來源：編輯：宋珍珍

[摘要]

　　動物園與樹木管理

　　第一次聽說 PublicPrivate Partnerships(PPP)這個舶來詞時，有沒有一種遙遠的、高大上的感覺?據說因為這個舶來詞，國內頂尖的專家鬧分歧了，因為它太難翻譯了。這是由于中國的 PPP 情況有些特殊，Wiki 后面會解釋。出現的翻譯有公私合作制、公私協作、公私合營、政企合作、政府與市場合作，好在越來越多的人贊同政府與社會資本合作這個翻譯。其實，PPP 在中國的起源再平常不過了，公私合作也不是舶來品，中國只是沒有形成專門的理論。

　　據說是因為國家養不起動物園里的肉食動物，保護不了路邊的樹木。 早在20世紀 70 年代末期，中國出現了最早的運用 PPP 模式的例子。 20 世紀 70 年代的概念是什么?人都吃不上肉的日子，怎么養得起肉食動物。可是，路有餓死骨時，也會有酒肉臭的朱門。公共部門于是產生了運用社會資源飼養動物園里肉食性動物想法。PPP 項目還被用來解決道路兩邊的樹木管理問題。可能你會想不到會有人偷樹，但是由于政府管理比較分散，這也是一個耗費時間和成本的大問題，后來統一種植樹木，然后指定私人部門管理，這種方法很奏效。想不到，PPP 就起源于你身邊的小事吧?

　　中國有沒有 PPP?

　　這是個弱智的問題，卻引起了不少口水。

　　一種認為中國就沒有 PPP，看不出來中國政府在 PPP 方面的作用。

　　一種認為中國做了很多的 PPP，甚至有人認為最早的 PPP模式就是在中國開始的。在我們的廣東地區，港資參與廣東的基礎實施建設，包括港口等，一直到現在李嘉誠的財團都有多少年的租賃或者特許經營權，這個大眾可能不太清楚，但這是長江集團長達 40 年穩定的收入來源，每年港口上拉多少錢，別的賠了這個是穩定的，就像長江集團的提款機一樣。

　　Wiki 再給大家一些數據：

　　?1990-2012 期間，中國共上馬 1,065 個基礎設施建設 PPP 項目

　　?相比之下，印度為 725 ，菲律賓為 123，印度尼西亞為 101 ，斯里蘭卡

　　有 73 個 ，孟加拉則只有 59 個

　　英國有 648 個項目，韓國有 567 項目 ，澳大利亞有 127。

　　來源：世界銀行，2013

　　統計數據是基于比較狹義的特許經營 PPP 模式，其實中國的 PPP 項目遠不止 1065個。但為什么有人說中國的沒有 PPP?用樓部長的話來講就是，中國的 PPP 在三個方面“形似而神不似”。PPP 的“神”是什么呢?PPP 最核心精氣神的就是“利益分配”與“風險分擔”，再加上政府的職能，這三個方面中國的 PPP 形似而神不似。

　　為什么形似而神不似呢?可以從中國 PPP 發展的角度來理一理。

　　• 第一輪 PPP 熱潮 (90 年代): 外企主導，最有名的案例有廣西來賓 B 電廠法國威望迪集團以約 20 億元人民幣的價格，拍得浦東自來水廠 50%的股權、50 年的經營權的案例

　　2002 年:中央政府禁止各級政府在已有項目中為外企提供固定收益率的擔保。外企逐步淡出中國 PPP 領域。

　　第二輪 PPP 熱潮(2000 以來的十多年): 國企主導，成為經典的地鐵四號線，鳥巢。很多 PPP 通過融資平臺實現，最終形成平臺債務。

　　• 第三輪 PPP 熱潮，大概從 2013 年7月開始?中國宣布鼓勵社會資本參與基礎設施建設，重點是鐵路和城市基礎設施。

　　PPP 的應用領域也從電廠、高速公路基礎設施領域到水處理、垃圾處理等領域，現在已經覆蓋到小城鎮建設、安置房建設、醫院改革等領域。

　　第二階段，很明顯國企主導。英文里有一個專業術語叫 Institutional PPP，指的就是公共部門部分參股或者控股特許經營者的特許經營方式，指的就是地方融資平臺公司或者國有企業混合所有制形式。IPPP 在中國極為流行，這種類型的特許經營有一些的優勢，可以向政府部門提供穩定的信息流，也有可能有利于建立有效的合作伙伴關系。然而，公共部門參股的特許經營可能會破壞競爭機制，產生利益沖突，導致風險分配不清。這是由于這種情況下私營部門同時部分也屬公共部門，屬于灰色地帶。所以中國的 PPP 做了那么多，真正神似的倒沒有幾個。

　　但是從另外一個角度來說，至少在有一個部門，PPP 的有關法律和框架是有的，就是住房建設部管理的城建領域。04 年，建設部部長王光燾簽發的第 126 號令《市政公用事業特許經營管理辦法》中提到，鼓勵在它所管轄的市政領域進行特許經營，基本的框架和世界各國推行的公私合營是一致的，只不過它規定的只是特殊的一種方式——特許經營。按這個意義去講，至少在一個領域，我們中國的PPP 的運作是符合國際慣例的，這也是為什么在世界銀行這邊，有一個項目統計庫，中國的項目在各個發展中國家之中是最多的。

　　自 2013 年以來，PPP 真正升溫并引起決策層關注。我們看到中央鼓勵民間資本進入基礎設施領域的態度。樓部長曾表示，在創新城鎮化投融資體制、著力化解地方融資平臺債務風險、積極推動企業“走出去”的背景下，推廣使用 PPP 模式，不僅是一次微觀層面的操作方式升級，更是一次宏觀層面的體制機制變革。

　　PPP 在中國已經從最初的融資工具、技術更新方式上升到實現轉變政府職能、創新預算體系、整合社會資源、消除隱性壁壘的“機制變革”的工具。法律政策頂層設計、能力建設、投資環境等各個方面都進展迅速，中國的 PPP 正嫣然從兒童時期進入花季。

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