PPP之歷史追溯

發布日期：2015-01-14來源：財政部金融司編輯：宋珍珍

[摘要]

　　被稱為“世界民營化大師”的美國學者薩瓦斯教授對 PPP 的解釋為“我們可以從三種意義上使用 PPP 這一術語。公共和私營部門共同參與生產和提供物品和服務的合同安排”。合同承包、特許經營、補助等符合這一定義。其次，它指一些復雜的、多方參與并被民營化了基礎設施項目。再次，它指企業、社會賢達和地方政府官員為改善城市狀況而進行的一種正式的合作。三種情況下，企業超越了市場中通常角色，介入各個領域，而政府也不再限于征稅員和傳統市政服務提供者的角色，變成了開發商、信貸者等”。

　　雖然美國的 PPP 不是個賣點，但是大師薩瓦斯這幾句話還是很有分量。PPP 不僅僅是指政企合作開展的項目，還指政企合作的一種模式，它甚至還指政企合作建立的正式組織。

　　而大家現在的關注點是：把 PPP 作為融資方式之一，作為公共服務交付模式之一，作為轉變政府角色、政府治理的途徑之一，其實這些都不全面。你能想象政企之間能擦出何種火花，產生什么有形、無形的結果，PPP 就能指代什么。但是“公共服務交付的態度轉變、傳統的采購模式和政府角色的不滿，以及項目融資模式的發展”是促使 PPP 模式在最近一輪獲得大發展的原因。

　　為了規矩一點，Wiki 還是從狹義的角度來介紹大家關注的 PPP。言歸正傳，PPP產生的背景是什么?它是起源于美國嗎?

　　PPP 已經很老了，早在 1438 年，歷史研究人員就發現了法國貴族 Luis de Bernam 獲得了萊茵河貨物運輸管理的特許經營合同(PPP 的一種形式)，向周轉的貨物收取費用，原來 PPP的發源地在法國?另一個比較出名的例子是，1792年法國 Perrier 兄弟獲得了在巴黎配水的特許經營合同。從此，法國的法律詞典里便有了市政工程特許經營(concession de travaux publics)這個詞條。

　　自法國式特許經營模式開了先河以來，法國就更廣泛的采用特許經營模式自主基礎設施的發展，在鐵路、水、電和有軌電車路線都由私營企業和銀行設計、建造、融資和運營。這也是在民法體系中，法國是 PPP 做得最好的國家，特許經營在法國比較普遍的原因。此外她還有國家層面的 PPP 立法。在 PPP 這一方面，法國人可含蓄了，雖然有著悠久的歷史，卻覺得這些不值得一提，沒有向“保守的”英國人那樣推銷 PPP。

　　在英美普通法系中 PPP 是怎么發展來的呢?

　　這要從二戰后甚至更早開始說起。在英國，丘吉爾工黨執政，在國內大搞國有化，水、電、鐵路、通信等基礎設設都國有化了，還建立國民醫療體系(NHS)等，結果效率低、服務差。鐵娘子撒切爾上臺后，說國有不行，必需讓市場起作用、把效率搞上去。同期的美國總統里根持相同觀點。1980s-1990s 期間，私有化或者說民營化在英美同時推行開來，英美特殊關系在撒切爾和里根兩人身上暴露啊!

　　英國沒有公共部門和私營實體合作的傳統，PPP 通常被認為是保守派思想觀念種的一種特殊“副產品”。1992 年，John Major 正式提出了私人主動融資(Pfi，Private Finance Initiative)的概念。Pfi 模式下，政府購買私營部門的服務，并為項目實施提供必要的固定資產。

　　剛推出時，當時的反對黨領袖 Tony Blair 對 Pfi 持懷疑態度?？伤诎l現 Pfi 的好處時就轉向大力推廣 PPP，Pfi 也出口到其他英聯邦國家，如澳大利亞(普通法系中 ppp 最具代表性的國家之一)，甚至其他國家。其實，英國政府一開始采用 Pfi 的目的不是那么正當。

　　那時候英國城市化雖完成，但已經進入后工業化，處于工業向服務業轉型期，很多城市走向衰落，基礎設施重建、新建和公共服務欠債太多，政府卻囊中羞澀，但又有基礎設施支出的財政預算限制，Pfi 預算外融資正好派上用場，將基礎設施投資轉移至表外，綁架了后來的很多屆政府。再加上捆綁式的服務和政府不占股等各種原因，Pfi 的“物有所值”(Value for money)并沒有得到一致認同，尤其在醫療領域。后來，2010 年 Pf2 推出。

　　可能你會在想，為什么美國沒有 PPP?(有，但是不如英國)。一方面，前面已經提到美國私有化比較徹底，私營部門直接參與基礎設施和公用事業建設。但是更為重要的原因是美國是一個聯邦制真正實現權利下放的國家。地方政府有穩定的、廣泛的稅收收入。雖然英國自 Tony Blair 以來，權利下放和地方自治進程提速;雖然 2011 年英國出臺了《Localism Act》給地方政府一般行事權(General Power of Competence),但中央撥款是英國地方政府資金來源，如下圖所示。所以事權與支出責任這個在中國討論的沸沸揚揚的話題，其實英國一直存在，甚至比中國還嚴重，這不蘇格蘭今天都要公投了!!!

英國地方政府稅收來源

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