央地共同財政事權劃分改革，對PPP影響幾何？

發布日期：2018-03-19來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 2018年1月27日，國務院辦公廳印發《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》（國辦發[2018]6號，以下簡稱“《方案》”）。《方案》將于2019年1月1日起實施。縱觀方案全文，亮點頗多，可以預見，《方案》的實施將進一步提高政府提供基本公共服務的能力和水平并有效分擔地方財政在基本公共服務領域的支出壓力。

　　 1994年實施分稅改革以來，我國構建了中央與地方財政事權和支出責任劃分的體系框架。根據《國務院關于推進中央與地方財政事權支出責任改革的指導意見》（國發[2016]49號）（以下簡稱“《指導意見》”）：“我國財政事權和支出責任劃分……調動了各方面的積極性，對完善社會主義市場經濟體制、保障和改善民生、促進社會公平正義，以及解決經濟社會發展中的突出矛盾和問題發揮了重要作用。”《指導意見》也指出了原有體制存在的“現行的中央與地方財政事權和支出責任劃分還不同程度存在不清晰、不合理、不規范等問題”,主要表現在：

　　 1.政府職能定位不清，一些本可由市場調節或社會提供的事務，財政包攬過多，同時一些本應由政府承擔的基本公共服務，財政承擔不夠；

　　 2.中央與地方財政事權和支出責任劃分不盡合理，一些本應由中央直接負責的事務交給地方承擔，一些宜由地方負責的事務，中央承擔過多，地方沒有擔負起相應的支出責任；

　　 3.不少中央和地方提供基本公共服務的職責交叉重疊，共同承擔的事項較多；

　　 4.省以下財政事權和支出責任劃分不盡規范；有的財政事權和支出責任劃分缺乏法律依據，法治化、規范化程度不高。“

　　 據國家統計局2011-2016年的數據顯示，在公共服務領域，中央財政支出維持在15%左右。

　　 根據《指導意見》的指導思想和原則，《方案》明確基本公共服務領域中央與地方共同財政事權范圍。結合《國務院印發”十三五“推進基本公共服務均等化規劃的通知》（國發[2017]9號）（以下簡稱《通知》），《方案》將八大類共18項基本公共服務事項納入共同財政事權范圍，由中央與地方共同承擔支出責任，八大類事項具體如下：義務教育、學生資助、基本就業服務、基本養老保險、基本醫療保障、基本衛生計生、基本生活救助和基本住房保障。

　　 《方案》制定基本公共服務保障國家基礎標準的原則。《方案》明確，根據不同事項的具體性質，可由國家或地方制定相應的基礎標準，地方還可因地制宜地制定不低于國家標準的地方標準。國家基礎標準的制定有利于解決”現行的基本公共服務有些事項保障標準、名稱和內涵不統一，沒有上升到國家基礎標準的層面，地區間實際保障水平差異較大“的情況，有利于推進基本公共服務均等化。

　　 中央分檔承擔共同財政事權的支出責任是《方案》的一大亮點。財政部有關負責人就基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革答記者問時提到，中央分檔承擔共同財政事權的支出責任”利于進一步明確各級政府的職責，推動解決中央與地方部分財政事權不夠清晰明確、責任落實不到位，甚至相互推諉、扯皮等問題，促進財政事權劃分的制度化、法治化、規范化。“ 通過分檔劃分支出責任，有利于資源優化配置，起到平衡地方財力差距的作用，是中央為進一步落實”基本公共服務均等化“目標作出的重要舉措，有利于統籌推動各地區的基本公共服務。在財政事權的劃分中，《方案》將我國省份按其經濟情況分為五個檔次，中央按檔次分擔共同財政事權的支出責任。例如，例如，在醫療領域，第一檔的省份包括內蒙古、廣西、云南等的十二個省，中央分擔80%的支出責任；第二檔的省份中央分擔60%;第三檔的省份中央分擔50%;第四檔的省份中央分擔30%;而處于第五檔的北京、上海，中央分擔10%.

　　 《方案》對所列八大類基本公共服務明確了中央與地方支出責任的劃分，因地制宜確定相關事項的中央財政分擔比例，這無疑是給地方財政”松綁“的一大舉措。對于地方政府而言，財政壓力的減輕為其騰出更多的空間發展地方經濟及完善公共服務。《方案》中提及的共同財政事權事項包括基本住房保障、基本公共衛生服務，根據財政部PPP中心公開信息，基本住房保障事項下的安居性工程及基本公共衛生服務采用PPP模式實施的不在少數，那么，《方案》的出臺對于PPP項目是否會產生什么影響呢？

　　 第一，對于潛在PPP項目而言，在地方政府擁有更大的財政支配空間的情況下，考慮到項目落地速度等問題，地方政府是會放棄PPP模式轉而投入政府直接投融資模式的懷抱，有待進一步觀察。

　　 第二，對于潛在項目，需要特別關注的是，PPP模式對于PPP項目年度政府預算支出”占一般公共預算支出比例應當不超過10%“的要求，”一般公共預算支出即通俗所稱財政支出，指政府對上級轉移性收入、本級一般公共預算收入等有計劃的分配和使用而形成的支出“. 在《方案》框架下由中央分擔的支出責任對于地方政府而言即為上級轉移支付，實際形成支出的應當納入一般公共預算支出范圍內。如此一來，當地政府的財政承受能力基數會相應變大。

　　 第三，對于已落地的PPP項目而言，尤其對屬于《方案》提及的八大類公共服務事項范圍內的PPP項目而言，財政的”松綁“是味著政府方履約（主要指履行付費義務）的能力提高，付費資金能否適用最新規定而由地方與中央財政共同分擔支出責任呢？如果可以，中央提供的資金雖仍需納入地方財政預算統一支付，但作為用于共同財政事權事項的轉移支付，是否意味著相關資金的監管力度更大，地方政府付費更加規范呢？因為中央對于對地方轉移支付資金的態度一直是頗為嚴格的，國務院于2014年出臺的《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》（國發[2014]71號）不僅嚴格監管資金用途和管理，對資金運用的績效評價也有較高的要求。

　　 緊張的財政和日益擴大的基礎公共服務事項之間的矛盾始終是一把懸在地方政府頭上的一把利刃。就如同水庫在旱季，無論是開閘大放水，還是嚴格地分配用水，沒有活水入庫，干旱問題還是得不到解決。中央與地方財政事權改革一旦順利實施，中央財政與地方財政共同分擔部分事項領域的支出責任，給地方政府提供了更多的選擇空間，期待更多高質量的PPP項目可以落地生根。

　　 　作者簡介：靳林明，世澤律師事務所合伙人； 發改委、財政部雙庫專家、發改委特許經營立法專家組專家、財政部第三、四批PPP示范項目評審專家、城鎮綜合開發PPP項目審核專家，其入選IFLR1000（2018）杰出律師榜單。

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