全面建設(shè)平安城市 PPP模式日益受重視

發(fā)布日期：2017-12-11來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 平安城市正處于全面建設(shè)階段，各省市先后推出針對(duì)平安城市的建設(shè)項(xiàng)目，大大拉動(dòng)了視頻監(jiān)控的發(fā)展。系統(tǒng)建設(shè)從一線城市向二三線城市拓展，由大、中城市向區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣。未來(lái)城鎮(zhèn)化將帶來(lái)視頻監(jiān)控市場(chǎng)的持續(xù)擴(kuò)容。另外我國(guó)城市攝像頭數(shù)量與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家仍有差距，兩個(gè)因素疊加直接決定了未來(lái)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)安防行業(yè)，尤其是視頻監(jiān)控將處于長(zhǎng)期的景氣狀態(tài)。

　　 一、平安城市的主體投融資模式

　　 城市平安工程建設(shè)項(xiàng)目普遍投資規(guī)模巨大，政府很難一開(kāi)始就拿出很多建設(shè)資金，這就促使以企業(yè)墊資為基礎(chǔ)的BT模式在平安城市中得到了相當(dāng)程度的使用。對(duì)于BT模式，也有幾種變形，一種是真正的BT，既建設(shè)和移交模式，另一種是BLT，中間的L是租賃，這兩種模式非常類似，后者比前者多了一個(gè)租賃期，一般為5-10年，這就能大大緩解政府的財(cái)政壓力，因此現(xiàn)在平安城市大多采用后面這種形式。BT模式由于承建企業(yè)在5-10年的長(zhǎng)周期中都要對(duì)系統(tǒng)負(fù)責(zé)，這對(duì)系統(tǒng)長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)非常有好處，可以說(shuō)BT/BLT模式造就了平安城市建設(shè)的十年輝煌期。

　　 但十年過(guò)去了，目前大多數(shù)平安工程項(xiàng)目還是基本采用BT模式，沒(méi)有太多創(chuàng)新。前幾年出現(xiàn)的平安麗江“金融租賃”和平安榆林“融資租賃”等新模式其實(shí)也都是在BT模式下，承建企業(yè)的資金籌措手段出現(xiàn)一些新的創(chuàng)新。因?yàn)锽T模式都是承建方負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)維資金，用戶采用租賃方式分期(每年或季度)付給租金，因此承建方的資金籌措手段就很重要，目前手段包括“自有資金”“銀行貸款”“融資租賃”“金融租賃”“股票定向增發(fā)”和“政府補(bǔ)貼”等，由于用戶方在招標(biāo)文件中一般都不會(huì)強(qiáng)制規(guī)定承建方的資金來(lái)源，因此目前各企業(yè)主要還是采用自有資金或銀行貸款模式。

　　 金融租賃和融資租賃的主要特點(diǎn)是承建商選擇金融租賃或融資租賃公司，為項(xiàng)目的設(shè)備融資并建立融資平臺(tái)，金融租賃、融資租賃與銀行貸款相比，門檻比較低，對(duì)企業(yè)信用等級(jí)要求不用很高，而且過(guò)程簡(jiǎn)單快捷，抵押物以設(shè)備為主，還可以與融資租賃公司來(lái)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前平安城市大項(xiàng)目越來(lái)越多，籌資難度越來(lái)越大，通過(guò)融資租賃或金融租賃獲得項(xiàng)目資金也是一種很有效的方法，因此會(huì)有一些公司去選擇這種模式，但是相對(duì)而言，后兩種模式的融資成本與銀行貸款相比還是較高，現(xiàn)在采用這兩種模式的企業(yè)還是比較少。

　　 二、PPP模式日益受重視

　　 近兩年來(lái)，隨著智慧城市建設(shè)的風(fēng)興云起，PPP這種新的模式開(kāi)始越來(lái)越多地受到大家重視，平安城市的建設(shè)和融資模式也有了新的選擇。智慧城市是比平安城市所涉范圍更廣、應(yīng)用更復(fù)雜、資金需求更大，而且面臨的難題更多，特別是商業(yè)模式不夠清晰、投入和產(chǎn)出效果難以衡量等問(wèn)題一直困擾著智慧城市建設(shè)。因此，智慧城市的主推者——住建部在發(fā)起智慧城市試點(diǎn)工作之初就提出了“創(chuàng)新融資、多樣運(yùn)營(yíng)”的發(fā)展模式，其核心就是建立智慧城市資本產(chǎn)業(yè)投融資體系，通過(guò)模式創(chuàng)新、金融創(chuàng)新，助力智慧城市建設(shè)。通過(guò)投資體制的改革，用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方法，開(kāi)展智慧城市多樣化運(yùn)用, 鼓勵(lì)運(yùn)用BOT、PPP等方式，把一些基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的建設(shè)項(xiàng)目交給政府和企業(yè)組建的項(xiàng)目公司來(lái)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，這樣就能最大限度地調(diào)動(dòng)社會(huì)資金進(jìn)入。由此我們可以看到，BOT、PPP等模式將會(huì)成為智慧城市建設(shè)的主導(dǎo)模式。

　　 無(wú)論是BOT還是PPP模式，與平安城市中的BT、BLT模式的一個(gè)很重要區(qū)別在于：中間出現(xiàn)了“O”，即運(yùn)營(yíng)。平安城市是進(jìn)行以公安業(yè)務(wù)為主體的社會(huì)維穩(wěn)系統(tǒng)建設(shè)，高度的政治敏感性造成其主要是通過(guò)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施來(lái)實(shí)現(xiàn)盈利，難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)化的長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)(BT只是資金支付手段的變革，并不代表運(yùn)營(yíng)模式的變革)。相反智慧城市則強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)資本共同參與建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，需要建立由政府、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本三位一體的智慧城市投融資體系，通過(guò)聯(lián)合成立智慧城市投資運(yùn)營(yíng)公司來(lái)完成智慧城市的整體建設(shè)和長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)，并由此形成一個(gè)由政府、金融機(jī)構(gòu)、房地產(chǎn)商、IT企業(yè)、電信運(yùn)營(yíng)商以及社區(qū)、養(yǎng)老、健康、環(huán)保、節(jié)能等服務(wù)提供商共同參與，政府、投資方、運(yùn)營(yíng)方、企業(yè)、市民共享資源、共同受益的良性生態(tài)鏈體系。從以上分析可以看到，BT模式依然是當(dāng)前平安城市建設(shè)中最主流的方式。而社會(huì)投資者可以進(jìn)行實(shí)際后期運(yùn)營(yíng)的BOT、PPP等模式由于“安全或戰(zhàn)略考量”在平安城市中并未得到普遍認(rèn)可。

　　 但由于地方政府債務(wù)增速過(guò)快帶來(lái)的后遺癥越來(lái)越嚴(yán)重，中央和各地方政府開(kāi)始做出政策調(diào)整。很多地方陸續(xù)出臺(tái)了嚴(yán)格控制新增BT項(xiàng)目的政策。再加上在國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委齊力推動(dòng)下，支持和鼓勵(lì)PPP的相關(guān)政策密集出臺(tái)，日益規(guī)范國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目的執(zhí)行。與此同時(shí)，地方政府對(duì)PPP模式的熱情也日益高漲，各地接連不斷開(kāi)展PPP項(xiàng)目試點(diǎn)、籌建PPP運(yùn)營(yíng)中心。據(jù)我們統(tǒng)計(jì)，2015年到2017年3月期間，全國(guó)共有88個(gè)PPP項(xiàng)目已完成招標(biāo)，涉及金額194億元，其中與平安城市相關(guān)的項(xiàng)目就有28個(gè)，涉及金額32億元。

　　 三、平安城市PPP項(xiàng)目的特征與經(jīng)營(yíng)授權(quán)

　　 平安城市PPP項(xiàng)目一般會(huì)具備以下幾個(gè)重要特征：一是政府及社會(huì)資本以一定比例成立項(xiàng)目公司；二是項(xiàng)目公司全程參與項(xiàng)目融資、投資、建設(shè)和運(yùn)維；三是項(xiàng)目初始資金分別來(lái)自政府財(cái)政投入、企業(yè)自籌融資以及其他股權(quán)類投資；四是項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)資金來(lái)自政府按項(xiàng)目進(jìn)度給予的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用；五是項(xiàng)目盈利主要來(lái)自政府服務(wù)費(fèi)支出，包括特許經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的使用者付費(fèi)和政府可行性缺口補(bǔ)貼。因此從中我們可以看到，平安城市PPP項(xiàng)目與之前BT項(xiàng)目的一個(gè)重要區(qū)別是需要做好特許經(jīng)營(yíng)方案的規(guī)劃。這對(duì)社會(huì)資本方的初期融資以及后續(xù)運(yùn)營(yíng)都具有很關(guān)鍵的作用。因?yàn)榕cBT項(xiàng)目相比，PPP項(xiàng)目中政府財(cái)政支出要少很多，項(xiàng)目公司無(wú)法依靠政府財(cái)政支出來(lái)完成項(xiàng)目并實(shí)現(xiàn)盈利。因此必須做好特許經(jīng)營(yíng)方案的規(guī)劃，這也是金融機(jī)構(gòu)對(duì)于項(xiàng)目公司的融資考核的重要指標(biāo)之一。

　　 平安城市PPP項(xiàng)目，一般都會(huì)由政府對(duì)項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)權(quán)授予、項(xiàng)目公司的權(quán)力和義務(wù)、經(jīng)營(yíng)周期和可行性補(bǔ)貼做出規(guī)定。由于平安城市項(xiàng)目的特殊性，基于安全等方面的考量，政府對(duì)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體構(gòu)成都會(huì)比較謹(jǐn)慎，也會(huì)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)收益率做出約定。比如某城市“天網(wǎng)工程”PPP項(xiàng)目就對(duì)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)授予中做出規(guī)定：項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)權(quán)包括：(1)享有項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)權(quán)利；(2)享有項(xiàng)目期內(nèi)對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)的使用權(quán)；(3)享有為其他政府職能部門提供所涉項(xiàng)目資源的相關(guān)服務(wù)并收取使用費(fèi)的權(quán)利；(4)享有向社會(huì)公眾提供約定范圍信息服務(wù)(如交通違章信息查詢)的經(jīng)營(yíng)權(quán)并獲得經(jīng)營(yíng)收入的權(quán)利。政府為了控制風(fēng)險(xiǎn)，還對(duì)以上權(quán)力進(jìn)行了嚴(yán)格的約定，包括不能出售、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，不能利用項(xiàng)目設(shè)施或項(xiàng)目資產(chǎn)開(kāi)展未經(jīng)許可的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)等。另外，由于項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)收益來(lái)源的前提和基礎(chǔ)是政府授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此政府對(duì)項(xiàng)目公司收益率進(jìn)行規(guī)定，當(dāng)項(xiàng)目實(shí)際回報(bào)超過(guò)上限的部分歸政府所有，或者與政府進(jìn)行分成。當(dāng)然為了保護(hù)項(xiàng)目公司的權(quán)力，防止惡性競(jìng)爭(zhēng)，政府一般也會(huì)給予項(xiàng)目公司在經(jīng)營(yíng)期內(nèi)獨(dú)家、排他的權(quán)利。除此以外，為了避免項(xiàng)目公司因?yàn)榻?jīng)營(yíng)期間獲得的使用費(fèi)不足以彌補(bǔ)其成本和合理收益，政府還會(huì)以財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予項(xiàng)目公司可行性缺口補(bǔ)助。 由于平安城市項(xiàng)目主體還是構(gòu)建以公安應(yīng)用為主體的社會(huì)防控體系，因此項(xiàng)目主體部分是非經(jīng)營(yíng)性的，平安城市PPP項(xiàng)目也多采用BOT+其它模式的混合形式，項(xiàng)目的主要工作是類似BT的建設(shè)和移交，特許經(jīng)營(yíng)部分占比較小，主要起到彌補(bǔ)政府財(cái)政投入不足的作用。而且在項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期滿后，項(xiàng)目公司要將項(xiàng)目所有資產(chǎn)和權(quán)益移交給政府方指定的機(jī)構(gòu)。

　　 與BT項(xiàng)目相比，平安城市PPP項(xiàng)目要更加復(fù)雜，項(xiàng)目前期資金投入巨大、運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，收益不可預(yù)期，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)更難控制。這對(duì)于安防企業(yè)的資金籌措、產(chǎn)品技術(shù)、工程實(shí)施、運(yùn)營(yíng)服務(wù)等多個(gè)層面都提出了更高的要求。另一方面，平安城市建設(shè)作為城市公共安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的核心組成，已經(jīng)成為智慧城市的投資熱點(diǎn)之一。安防企業(yè)完全可以通過(guò)從平安城市PPP項(xiàng)目的建設(shè)順利切入到智慧城市領(lǐng)域，從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

　　 因此這里建議安防企業(yè)參與智慧城市建設(shè)，不應(yīng)像先前參與平安城市那樣去一味關(guān)注一個(gè)個(gè)具體的項(xiàng)目，而是要把主要力量放在投資運(yùn)營(yíng)模式的探索方面，要與政府一起拿出整套具有盈利前景的投資運(yùn)營(yíng)方案，并通過(guò)政府在特許經(jīng)營(yíng)等方面的支持來(lái)做好企業(yè)的特色服務(wù)。

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