23號文和資管新規之后平臺公司怎么融資？

發布日期：2018-04-03來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 在金融強監管、融資渠道逐漸收緊的新形勢下，各種政策法規接連發布，特別是財金23號文直接圍堵地方政府、融資平臺、中介公司、金融機構之間的資金鏈，2018年平臺公司或將面臨融資的嚴峻考驗。目前對于平臺公司大部分融資貸款仍來源于銀行貸款，有部分貸款通過信托和融資租賃，但是由于23號文和即將出臺的資管新規，政信融資將會受到很大限制。也許本來發行企業債可以成為平臺公司重要融資渠道，例如城投債、企業專項債、綠色債券、項目收益債等，但是194號文的出臺又為發債蒙上一層陰影。不過目前政策文件仍鼓勵平臺公司進行資產證券化融資和探索債轉股形式解決存量債務問題。　

　　 23號文之后平臺公司怎樣通過信托融資？

　　 信托：按照是否有銀行參與，地方政府信托融資分為集合信托和銀信合作理財。集合信托主要是指受托人把多個委托人交付的信托財產加以集合地管理、運用或處分的方式。銀信合作指銀行發行理財產品，購買信托公司發行的信托產品，投資于地方政府融資平臺的股權或債權，同時政府向銀行和信托出具回購的承諾函。銀信合作與傳統的集合信托產品的主要區別是傳統信托計劃的資金用途都是具體項目，而銀政信產品大多投向政府平臺公司。

　　 集合信托：信托公司同地方政府合作主要采取三種形式：一是信托公司發行信托產品，以股權投資的方式階段性入股于地方融資平臺，將資金投入政府指定的項目，待階段性持股期滿時，由政府指定機構按約定的價格溢價回購上述股權。但是這種形式已違背23號文“穿透原則”，仍是政府承擔固定回購責任。二是相對比較簡單的信托貸款的方式，即由信托公司募集社會資金，然后把資金貸給地方政府發起的項目投資公司，而在貸款過程中引入地方政府作為第三方為信托提供擔保。但是政府信用擔保現已禁止，不過政府設立的融資擔保公司可以進行有限擔保。第三種則兼顧了前兩種操作模式，即信托計劃中既有債權設計又有股權設計，采用結構化的方式運作。而結構化的方式若是政府作為劣后級，則可被視為通過結構化融資安排或采取多層嵌套等方式融資，現在也是被23號文禁止的。

　　 銀信合作：最早進行銀信合作的是一些融資渠道比較匱乏的經濟欠發達地區政府。在2008年7月，中融信托、昆明市人民政府與富滇銀行聯合發行了20億元的“新昆明信托”人民幣理財產品，首次創造了銀政信這種金融產品。中融信托將受托資金用于對昆明市土地開發投資經營有限責任公司（以下簡稱“昆明土投”）的增資擴股，期限為2年，期滿后，昆明市國資委按約定價格溢價回購中融信托持有的昆明土投股權，如果到時昆明市國資委未能按約定回購，昆明市財政局承諾對股權進行回購。這部分資金將納入當年財政預算安排并提請人大審議。在各種監管下，承諾函被禁止，以前銀信合作模式已被叫停。

　　 在防范地方政府債務風險、金融強監管下，2017年12月22日銀監會發布《關于規范銀信類業務的通知》（銀監發〔2017〕55號）規定信托公司不得將信托資金違規投向房地產、地方政府融資平臺、股市、產能過剩等限制或禁止領域等。這意味著對于信托公司來說，信托資金必須對應項目，天津信托因“地方融資平臺貸款業務未直接對應項目、資金使用監控不到位”正違反了國發〔2010〕19號文。23號文要求確保其自有經營性現金流能夠覆蓋應還債務本息，項目現金流涉及可行性缺口補助、政府付費、財政補貼等財政資金安排，國有金融企業應嚴格核實地方政府履行相關程序的合規性和完備性。

　　 總的來說，信托應該為平臺公司提供市場化的融資，應將平臺公司與政府信用剝離，項目貸款要測算好項目現金流，公益性項目投資要納入政府預算，政府對平臺公司公益性項目或準公益性項目提供可行性缺口補助、政府付費、財政補貼、以獎代補等財政資金安排作為平臺公司的信托貸款償還來源。一定要履行相關程序的合規性和完備性！

　　 平臺公司還能發行哪些債券？

　　 城投債：《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號文）規定，公益性平臺未來不再保留融資職能，對承擔有穩定經營性收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身收益償還債務的融資平臺公司，以及承擔非公益性項目融資任務的融資平臺公司，要充實公司資本金，完善治理結構，實現商業運作。2015年國務院辦公廳發布《關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續融資問題意見的通知》（國辦發〔2015〕40號）寬松了融資平臺發債條件，2015年和2016年城投債凈融資額均為正值。但是2016年8月之后隨著平臺公司發債條件收緊，基建中公益性平臺公司的融資占比正在逐步下滑。

　　 專項債券（企業）：這里需要區分地方政府專項債券和企業專項債券，地方政府專項債券類型目前為土地儲備、收費公路、軌道交通、棚改四種，屬于財政部管理，由各市、縣上報，省統一代發轉貸給市、縣。平臺公司發行的專項債券屬于企業債，由發改委管理，四個專項債券涉及養老產業、戰略性新興產業、城市停車場和城市地下綜合管廊建設，均屬于重點投資和消費領域。

　　 例如：2016年，郴州市百福投資集團有限公司發行養老產業專項債券不超過14.9億元，所籌資金12億元用于郴州市百福綜合養老產業項目的建設；邵陽都梁投資發展有限公司發行養老產業和停車場建設專項債券不超過11.1億元。　

　　 綠色債券：發改委出臺了《綠色債券發行指引》（發改辦財金〔2015〕3504號），明確對節能減排技術改造、綠色城鎮化等12個具體領域進行重點支持。

　　 2017年1月18日，全國首支城投平臺公司綠色債券發行-陜西省西咸西區灃西新城開發建設（集團）有限公司公開發行綠色債券16.7億元。2017年以來，發行綠色債券的城投增多，得益于綠色債券審核程序較快，募集資金占項目總投資比例放寬至80%，發行企業不受發債指標限制；在資產負債率低于75%的前提下，核定發債規模時不考察企業其他公司信用類產品的規模等諸多優勢。

　　 項目收益債：項目收益債指由項目實施主體或其實際控制人發行的，與特定項目相聯系的，債券募集資金用于特定項目的投資與建設，債券的本息償還資金完全或主要來源于項目建成后運營收益的企業債券。2014年5月，國家發改委發布《國家發展改革委辦公廳關于創新企業債券融資方式扎實推進棚戶區改造建設有關問題的通知》（發改委財金〔2014〕1047號），明確要推進企業債券品種創新，研究推出棚戶改造項目收益債券。2015年2月，發改委發布《關于進一步改進和規范企業債券發行工作的幾點意見》，明確鼓勵各地結合PPP和創新預算內投資方式，積極研究擴大項目收益債券、可續期債券等創新品種規模。2015年7月，發改委為規范項目收益債發行管理工作，發布<關于印發《項目收益債券管理暫行辦法》的通知>（發改辦財金〔2015〕2010號）及《項目收益債券申請材料參考目錄》，標志著發改委管轄下的項目收益債券管理規定正式出臺。2017年10月18日全國首單項目收益債-陜西旅游集團延安文化旅游產業投資有限公司2017年非公開發行項目收益專項公司債券（第一期，債券簡稱：17延安01，債券代碼：145736）掛牌上市，發行規模3.5億元，債券期限為10年。

　　 發改委和財政部2018年2月8日聯合發布《關于進一步增強企業債券服務實體經濟能力嚴格防范地方債務風險的通知》（發改辦財金〔2018〕194號）規定嚴禁將公立學校、公立醫院、公共文化設施、公園、公共廣場、機關事業單位辦公樓、市政道路、非收費橋梁、非經營性水利設施、非收費管網設施等公益性資產及儲備土地使用權計入申報企業資產。總的來說，194號文之后，債券的發行需要平臺公司有效資產和自身實力，這也是平臺公司市場化轉型的“助手”。

　　 不受政策影響的“資產證券化”和“債轉股”

　　 根據資產證券化的特點，能資產證券化的項目必定是具有一定現金流的項目，本身具有項目融資功能，而債轉股是平臺公司化解存量債務的有效手段，因此在目前嚴控地方政府債務風險下政府和監管部門大力提倡資產證券化和債轉股。

　　 資產證券化：《關于2016年深化經濟體制改革重點工作意見》（國發〔2016〕81號）提出規范地方政府債務管理，鼓勵平臺公司市場化轉型改制，支持開展基礎設施資產證券化試點。目前城市基礎設施ABS可供選擇的模式包含：專項資產管理計劃和資產支持票據。資產證券化對融資主體（發起人）并沒有具體的要求，即使信用級別不高，只要有優質資產可以帶來穩定可預測的現金流（最好每年收費超過1億），就可以發行資產證券化產品，并且發行規模不受凈資產規模40%的限制。但由于中國目前ABS還沒有完善的法律保證SPV基礎資產風險隔離，發起人信用評級不到AA的，必須提供增信措施使債項達到AA及以上。融資資金可以用于生產經營，也可以用于償還銀行貸款，資金用途不受監管部門限制。通過非公開發行城建資產證券化產品，使得信息披露要求和披露成本低于其他融資工具。

　　 債轉股：《關于市場化銀行債權轉股權實施中有關具體政策問題的通知》（發改財金〔2018〕152號文）明確指出了允許采用股債結合、以股為主的綜合性方案降低企業杠桿率。該文允許實施機構設立私募股權投資基金開展債轉股。

　　 同時在資管新規（征求意見稿）中明確指出一是資產證券化業務不適用本意見；二是銀行的公募產品以固定收益類產品為主，如發行權益類產品和其他產品，須經銀行業監管部門批準，但用于支持市場化、法治化債轉股的產品除外；三是私募產品的投資范圍由合同約定，可以投資債權類資產、上市交易（掛牌）的股票、未上市企業股權（含債轉股）和受（收）益權，并嚴格遵守投資者適當性管理要求。

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