政府債務(wù)與PPP模式之“三打白骨精”

發(fā)布日期：2018-03-27來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 一、政府負(fù)債的背景

　　 2018年3月5日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)一次會(huì)議開(kāi)幕。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出“抓好決勝全面建成小康社會(huì)三大攻堅(jiān)戰(zhàn)。要分別提出工作思路和具體舉措，排出時(shí)間表、路線圖、優(yōu)先序，確保風(fēng)險(xiǎn)隱患得到有效控制，確保脫貧攻堅(jiān)任務(wù)全面完成，確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”。打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，關(guān)鍵一點(diǎn)是 “守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線”。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)體系下，著力點(diǎn)則在地方債務(wù)，李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)“防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)禁各類(lèi)違法違規(guī)舉債、擔(dān)保等行為”。6日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出了對(duì)政府債務(wù)的要求“硬化地方政府預(yù)算約束，堅(jiān)決制止無(wú)序舉債搞建設(shè)，規(guī)范舉債融資行為。積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，決不允許新增各類(lèi)隱性債務(wù)”。7日，財(cái)政部部長(zhǎng)肖捷在記者會(huì)上也明確表示“對(duì)于各類(lèi)違法違規(guī)舉債問(wèn)題，我們的態(tài)度是堅(jiān)決的、明確的，也就是發(fā)現(xiàn)一起，要查處一起、問(wèn)責(zé)一起”。據(jù)財(cái)政部最新統(tǒng)計(jì)顯示，截至2017年12月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額164706億元，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但一些地方政府通過(guò)融資平臺(tái)公司、政府和社會(huì)資本合作(PPP)、政府投資基金、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式違法違規(guī)或變相舉債，形成的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

　　 二、全國(guó)PPP項(xiàng)目總體情況

　　 (一)全國(guó)PPP項(xiàng)目入庫(kù)情況

　　 自2014年以來(lái)，我國(guó)PPP事業(yè)發(fā)展迅猛，已成為傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域與公共服務(wù)領(lǐng)域投資的主流模式，我國(guó)也發(fā)展成為全球規(guī)模最大、最有影響力的PPP市場(chǎng)。截至2017年12月末，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)共收錄PPP項(xiàng)目14424個(gè)，總投資額18.2萬(wàn)億元;其中，處于準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交階段項(xiàng)目共7137個(gè)，投資額10.8萬(wàn)億元，覆蓋31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)及新疆兵團(tuán)和19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。國(guó)家示范項(xiàng)目697個(gè)，總投資1.8萬(wàn)億元，其中落地項(xiàng)目597個(gè)、投資額15303億元、落地率85.7%。按項(xiàng)目數(shù)排序，前三位是山東(含青島)、河南、湖南，分別為692個(gè)、646個(gè)、528個(gè)，合計(jì)占入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的26.1%。按投資額排序，前三位是貴州、湖南、河南，分別為8453億元、8251億元、7870億元，合計(jì)占入庫(kù)項(xiàng)目總投資的22.8%。截至2017年12月末，管理庫(kù)內(nèi)各行業(yè)PPP項(xiàng)目數(shù)前三位是市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，合計(jì)占管理庫(kù)項(xiàng)目的59.2%;投資額前三位是市政工程、交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)，合計(jì)占管理庫(kù)總投資的71.6%。按照三種回報(bào)機(jī)制統(tǒng)計(jì)，管理庫(kù)中使用者付費(fèi)項(xiàng)目1323個(gè)，投資額1.6萬(wàn)億元，分別占管理庫(kù)的18.5%和14.7%;政府付費(fèi)項(xiàng)目2884個(gè)，投資額3.3萬(wàn)億元，分別占管理庫(kù)的40.4%和30.6%;可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目2930個(gè)，投資額5.9萬(wàn)億元，分別占管理庫(kù)的41.1%和54.7%。(數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部PPP中心授權(quán)的《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2018年第五期)

　　 (二)全國(guó)PPP項(xiàng)目退庫(kù)情況

　　 隨著PPP模式大力推廣，PPP發(fā)展也暴露出一些問(wèn)題。2017年11月10日，財(cái)政部辦公廳印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“92號(hào)文”)，對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的入庫(kù)PPP項(xiàng)目進(jìn)行了系統(tǒng)性的檢查和“清庫(kù)”。17日，一行三會(huì)等五部委公布的《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》對(duì)PPP項(xiàng)目融資模式產(chǎn)生了較大影響。21日，國(guó)資委印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》(國(guó)資發(fā)財(cái)管【2017】192號(hào))嚴(yán)控中央企業(yè)投資PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)格規(guī)范PPP股權(quán)投資。2017年10月30日至2018年3月2日期間，退出儲(chǔ)備清單項(xiàng)目1339個(gè)，涉及投資額1.30萬(wàn)億。儲(chǔ)備清單項(xiàng)目?jī)魷p少506個(gè)，涉及投資額2648億元。退出管理庫(kù)的PPP項(xiàng)目共387個(gè)。在出庫(kù)項(xiàng)目中，新建類(lèi)的超過(guò)300個(gè)、占比超八成，投資規(guī)模接近3500億元;使用者付費(fèi)類(lèi)的項(xiàng)目數(shù)量最多、可行性缺口補(bǔ)助類(lèi)的項(xiàng)目投資規(guī)模最大;部分使用者付費(fèi)項(xiàng)目或商業(yè)屬性太強(qiáng)，或回報(bào)機(jī)制設(shè)置不合理，或政府在收益保障上的支持力度小，不被政企雙方所接受。從地域分布來(lái)看，內(nèi)蒙古、山東、新疆、河南、湖南在退庫(kù)數(shù)量上是前五名，涉及投資額超過(guò)2700億，退庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量均超過(guò)20個(gè)。其中，內(nèi)蒙古占退庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)比例超過(guò)四分之一;河南、新疆、湖南、山東是入庫(kù)、出庫(kù)數(shù)量的雙高省份。據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，退庫(kù)項(xiàng)目中，縣級(jí)項(xiàng)目數(shù)量最多，占比超過(guò)七成;從行業(yè)分布來(lái)看，市政工程、交通運(yùn)輸本身就是項(xiàng)目大戶(hù)，其退庫(kù)數(shù)量也位居前兩名;除此之外，旅游、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)、醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域退庫(kù)數(shù)量超過(guò)20個(gè);部分旅游項(xiàng)目具有較強(qiáng)商業(yè)屬性，難以界定是否符合PPP相關(guān)政策;部分城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目由于建設(shè)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容多、模式復(fù)雜，較難取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展;而醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域由于當(dāng)前行業(yè)改革進(jìn)度和行業(yè)的特殊性，其PPP模式監(jiān)管趨嚴(yán)，在第四批示范項(xiàng)目名單中也出現(xiàn)空白。此外，在出庫(kù)項(xiàng)目的階段統(tǒng)計(jì)中，多因長(zhǎng)期無(wú)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展而被清理出庫(kù)。已進(jìn)入執(zhí)行階段的項(xiàng)目多達(dá)56個(gè)，也表明了對(duì)PPP整改的力度與決心。(數(shù)據(jù)來(lái)源：基于明樹(shù)數(shù)據(jù)、大岳咨詢(xún)官微整理所得)

　　 (三)全國(guó)PPP項(xiàng)目國(guó)有資本仍占主導(dǎo)地位

　　 截至2017年12月底，597個(gè)落地示范項(xiàng)目的簽約社會(huì)資本信息已入庫(kù)，包括333個(gè)獨(dú)家社會(huì)資本項(xiàng)目和264個(gè)聯(lián)合體項(xiàng)目。簽約社會(huì)資本共981家，包括民營(yíng)340家、港澳臺(tái)27家、外商16家、國(guó)有569家，另外還有類(lèi)型不易辨別的其他29家，民營(yíng)企業(yè)占比34.7%。民營(yíng)、含民營(yíng)及外資的聯(lián)合體兩類(lèi)項(xiàng)目數(shù)合計(jì)280個(gè)、投資額4948億元，分別占落地項(xiàng)目數(shù)、投資額的46.9%和32.3%。國(guó)有資本仍占PPP項(xiàng)目總投資額的67.7%。由此可見(jiàn)，與民營(yíng)企業(yè)相比，國(guó)有企業(yè)是目前PPP項(xiàng)目中的主要社會(huì)資本，而混合所有制企業(yè)是我國(guó)PPP模式中民企參與的重要方式。(數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部PPP中心授權(quán)的《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2018年第五期)

　　 三、PPP模式下存在增加政府負(fù)債問(wèn)題的思考

　　 PPP模式的目的在于有效減輕了政府當(dāng)期支出責(zé)任及支出壓力，彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)資金需求與地方政府資金供給能力之間的缺口，提高傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府投資效益。但由于前期缺乏成功經(jīng)驗(yàn)、政策法規(guī)不完善以及地方政府認(rèn)識(shí)不足等原因，使得PPP模式在快速發(fā)展的同時(shí)也暴露出諸多問(wèn)題，尤其是出現(xiàn)了泛化、異化、神化“白骨精式”的三大變化，為PPP項(xiàng)目后期的正常運(yùn)作增加了隱患，使得其在實(shí)際操作過(guò)程中偏離了優(yōu)化政府投融資體質(zhì)改革，減清政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，提升公共服務(wù)效益的初衷。

　　 (一)第一式：泛化

　　 有地方將房地產(chǎn)等純商業(yè)化項(xiàng)目拿來(lái)包裝成PPP，借助有關(guān)部門(mén)和金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP的“綠色通道”，實(shí)現(xiàn)快速審批和融資，會(huì)繞過(guò)相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)管，影響宏觀調(diào)控效果。

　　 1、10%紅線的問(wèn)題

　　 投融資規(guī)劃不完善。目前全國(guó)范圍對(duì)PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證仍處于僅關(guān)注單一項(xiàng)目是否通過(guò)審核，是否滿(mǎn)足入庫(kù)條件的階段，但對(duì)每個(gè)通過(guò)財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目，其財(cái)政各年度支出責(zé)任均存在差異。使得一般性公共預(yù)算支出10%的紅線的問(wèn)題上，存在一定的操作空間，最后導(dǎo)致每個(gè)PPP項(xiàng)目均滿(mǎn)足財(cái)承的要求。除此之外，不少地方政府在前期投資項(xiàng)目規(guī)劃不充分的情況下，急于推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，因PPP模式中10%紅線的控制，由此產(chǎn)生“先到先得”現(xiàn)象，進(jìn)而某幾個(gè)時(shí)點(diǎn)上幾近突破10%紅線，導(dǎo)致未來(lái)幾年內(nèi)PPP項(xiàng)目的推進(jìn)有所掣肘，沒(méi)能形成一個(gè)長(zhǎng)效、科學(xué)、可持續(xù)的PPP投資頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)。

　　 預(yù)算計(jì)算口徑不同。財(cái)政預(yù)算中的政府性基金預(yù)算，對(duì)PPP項(xiàng)目財(cái)政支出比例產(chǎn)生一定的影響。《財(cái)政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深化推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》(財(cái)金【2016】90號(hào))第八條中提出，“對(duì)于政府性基金預(yù)算，可在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，統(tǒng)籌用于支持PPP項(xiàng)目”。《財(cái)政部關(guān)于新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算后加強(qiáng)土地整治工作保障的通知》(國(guó)土資函【2017】63號(hào))提出，“進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政資信統(tǒng)籌使用，加大政策性基金預(yù)算轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算力度，從2017年1月1日起，新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，由政府性基金預(yù)算調(diào)整轉(zhuǎn)列為一般公共預(yù)算”。由此可見(jiàn)，政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算間存在一定的模糊區(qū)域，導(dǎo)致財(cái)政10%的計(jì)算上有一定的偏差。

　　 指標(biāo)預(yù)測(cè)靈活性高。對(duì)于財(cái)政承受能力論證的計(jì)算指標(biāo)，無(wú)論是一般性公共預(yù)算支出亦或是PPP項(xiàng)目財(cái)政預(yù)算支出，均是非真實(shí)支出，是對(duì)未來(lái)支出責(zé)任的一種預(yù)測(cè)。預(yù)算所依托的基線數(shù)據(jù)、模型方法、參數(shù)選取均沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，在這樣的條件下，通過(guò)定量的方法分析地方政府未來(lái)財(cái)政承受的能力，沒(méi)有特別嚴(yán)格的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。尤其是各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異性較大，在此情況下，一般性公共預(yù)算支出10%的紅線往往存在一定的彈性空間。

　　 2、PPP項(xiàng)目合規(guī)性的問(wèn)題

　　 前期審批手續(xù)不規(guī)范。92文中指出“新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)立項(xiàng)審批手續(xù)的;涉及國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)審批、評(píng)估手續(xù)的;未通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的PPP項(xiàng)目不得入庫(kù)”。在PPP立法未出臺(tái)之際，有關(guān)PPP政策不清晰，不明確的問(wèn)題有之，在監(jiān)管體系未充分到位的情況下，各地方政府為快速上馬項(xiàng)目，邊設(shè)計(jì)邊實(shí)施邊報(bào)批的“三邊”現(xiàn)象問(wèn)題有之。

　　 “明股實(shí)債”現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。2015年以來(lái)陸續(xù)出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》(財(cái)金〔2015〕57號(hào))、《關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會(huì)資本合作(PPP)有關(guān)工作的通知》(財(cái)金〔2016〕32號(hào))、《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違反違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)【2017】87號(hào))、《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》等文件，以期從根源上杜絕“明股實(shí)債”現(xiàn)象的產(chǎn)生，但基于中國(guó)金融體系債性思維的理念，無(wú)法一下子完全向股性思維轉(zhuǎn)變，融資體系的優(yōu)化仍有待解決。

　　 (二)第二式：異化

　　 當(dāng)前參與PPP項(xiàng)目的多為施工企業(yè)，不少企業(yè)既不愿意承擔(dān)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，也不具備運(yùn)營(yíng)能力，主要通過(guò)施工獲取利潤(rùn)“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”的傾向嚴(yán)重。一些地方政府通過(guò)政府回購(gòu)、承諾固定回報(bào)等明股實(shí)債方式，實(shí)施PPP項(xiàng)目。一些政府付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目，通過(guò)“工程可用性付費(fèi)”+少量“運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)”方式，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任。存在著由政府兜底項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

　　 績(jī)效考核的問(wèn)題

　　 近日湖南省財(cái)政廳《關(guān)于實(shí)施PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)負(fù)面清單管理的通知》(湘財(cái)債管〔2018〕7號(hào))一文中指出，“僅涉及工程建設(shè)而無(wú)實(shí)際運(yùn)營(yíng)內(nèi)容、無(wú)現(xiàn)金流，完全由政府付費(fèi)的，如市政道路建設(shè)、公共建設(shè)、廣場(chǎng)、綠化(風(fēng)光)帶等工程建設(shè)”不得運(yùn)用PPP模式。該文對(duì)PPP模式中的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行了更大的限制，同時(shí)也對(duì)諸多純政府付費(fèi)項(xiàng)目產(chǎn)生了較大的影響，對(duì)于湖南省“一棍子打死”的策略，引起了諸多爭(zhēng)議。業(yè)內(nèi)有關(guān)專(zhuān)家表示，PPP政府付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目或是帶運(yùn)營(yíng)的PFI項(xiàng)目并非不可行，92號(hào)文提出，“項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的 PPP項(xiàng)目不得入庫(kù)”，通過(guò)強(qiáng)化可用性付費(fèi)和運(yùn)營(yíng)績(jī)效的捆綁，仍可有效實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)績(jī)效的剛性化，使“專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事”，最終實(shí)現(xiàn)物有所值。

　　 (三)第三式：神化

　　 推廣PPP模式初衷是以運(yùn)營(yíng)為核心，發(fā)揮社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)，提高公共服務(wù)供給效率。但從實(shí)際情況看，地方政府更看重PPP融資功能，近9成的項(xiàng)目是純政府付費(fèi)類(lèi)和“使用者付費(fèi)+政府補(bǔ)助”類(lèi)項(xiàng)目，其中使用者付費(fèi)+政府補(bǔ)助中，政府補(bǔ)助也占大頭，最后主要還是靠政府財(cái)政支出。PPP模式的發(fā)展，其本質(zhì)是為了實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的物有所值，即PSC值>PPP值，是為了提升績(jī)效服務(wù)的綜合效率，規(guī)避地方政府負(fù)債。2014年10月28日，財(cái)政部公布《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》(財(cái)預(yù)〔2014〕351號(hào))指出，“通過(guò)PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的，不納入政府債務(wù)”，一些地方政府通過(guò)變相打包PPP項(xiàng)目，做起了“掛羊頭賣(mài)狗肉”的買(mǎi)賣(mài)，以此達(dá)到規(guī)避舉債的目的。

　　 1、PPP模式國(guó)有化的問(wèn)題

　　 根據(jù)前文數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2017年12月底，國(guó)有資本仍占PPP項(xiàng)目總投資額的67.7%，可見(jiàn)與民企相比，國(guó)企是目前國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目中的主要社會(huì)資本方。對(duì)地方政府而言，國(guó)有資本資質(zhì)全面，風(fēng)險(xiǎn)可控，在項(xiàng)目采購(gòu)環(huán)節(jié)會(huì)不斷往國(guó)企偏移，部分地方政府過(guò)度信任國(guó)有企業(yè)，使得地方民營(yíng)資本很難參與PPP項(xiàng)目的建設(shè)。而國(guó)有資本主導(dǎo)的項(xiàng)目公司除了對(duì)項(xiàng)目監(jiān)管和企業(yè)化運(yùn)營(yíng)存在影響外，是否存在地方政府債務(wù)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的轉(zhuǎn)移?

　　 2、PPP專(zhuān)家及咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的問(wèn)題

　　 從全國(guó)范圍PPP專(zhuān)家綜合素質(zhì)看，存在著參差不齊，魚(yú)龍混雜之現(xiàn)象，一些偽專(zhuān)家或政策理解不到位，或過(guò)度解讀政策，給地方政府和社會(huì)資本造成誤導(dǎo)和困擾。同時(shí)，一些地方政府未能充分認(rèn)識(shí)PPP模式，甚至存在盲目信任PPP專(zhuān)家或是咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的情況，導(dǎo)致PPP專(zhuān)家或咨詢(xún)機(jī)構(gòu)成為了PPP項(xiàng)目過(guò)度包裝的主要推手，甚至被神化。究其原因，有我國(guó)PPP項(xiàng)目快速發(fā)展的必然因素，以及各地方政府對(duì)PPP模式認(rèn)識(shí)不足的外在原因，也不排除各地為快速上馬項(xiàng)目，往往對(duì)本區(qū)域PPP投資項(xiàng)目采取本地化操作，往往容易產(chǎn)生“舉賢不避親”的問(wèn)題，人為的加大了政府通過(guò)PPP模式違規(guī)舉債風(fēng)險(xiǎn)的可能。

　　 四、化解PPP模式下引起政府負(fù)債的對(duì)策和創(chuàng)新思考

　　 要著力破解當(dāng)前PPP模式推廣中的泛化、異化、神化等種種亂象，堅(jiān)決制止“偽PPP"，以PPP進(jìn)行政府兜底的融資，要促發(fā)展與防風(fēng)險(xiǎn)并重，突出重點(diǎn)，抓住關(guān)鍵，規(guī)范實(shí)施。

　　 (一)統(tǒng)籌規(guī)劃。要加大指導(dǎo)力度，推動(dòng)各地科學(xué)制定PPP項(xiàng)目規(guī)劃，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)水平和財(cái)政承受能力，合理確定PPP項(xiàng)目總體規(guī)劃，統(tǒng)籌安排PPP項(xiàng)目實(shí)施類(lèi)型、建設(shè)時(shí)序，保重點(diǎn)、保必需。指導(dǎo)各地堅(jiān)持科學(xué)決策，加強(qiáng)項(xiàng)目可行性研究論證。不該上的項(xiàng)目，堅(jiān)決不上，克服“貪大求洋”、盲目包裝的心理。

　　 (二)有保有壓。要重點(diǎn)推動(dòng)實(shí)施以使用者付費(fèi)為主的投資回報(bào)機(jī)制清晰、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的交通、水利、環(huán)保、重大市政工程等領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，審慎開(kāi)展完全以來(lái)財(cái)政支出的政府付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目，降低PPP項(xiàng)目對(duì)政府付費(fèi)的依賴(lài)。要鼓勵(lì)商業(yè)模式創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，充分發(fā)掘項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性潛力。加大基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開(kāi)放力度，選擇回報(bào)機(jī)制明確、運(yùn)營(yíng)收益潛力大、前期工作成熟的PPP項(xiàng)目向民企推介，激發(fā)民間投資新活力、新動(dòng)力。

　　 (三)規(guī)范操作。要嚴(yán)防推進(jìn)PPP項(xiàng)目中不規(guī)范操作增加地方政府隱性債務(wù)，嚴(yán)防通過(guò)固定回報(bào)、保底承諾等方式變相舉債。動(dòng)態(tài)滾動(dòng)推進(jìn)省級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目庫(kù)，不規(guī)范實(shí)施的項(xiàng)目及時(shí)清退出庫(kù)。

　　 (四)盤(pán)活存量。存量基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)引入PPP模式對(duì)提高公共服務(wù)效率和地方政府去杠桿意義重大，由于風(fēng)險(xiǎn)更小、回報(bào)機(jī)制更清晰，存量資產(chǎn)對(duì)社會(huì)資本吸引力也更大。積極鼓勵(lì)通過(guò)移交一運(yùn)營(yíng)一移交(TOT)、改擴(kuò)建一運(yùn)營(yíng)一移交(ROT)等方式，將邊界條件明確、商業(yè)模式清晰、現(xiàn)金流穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)存量基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，擇優(yōu)轉(zhuǎn)讓社會(huì)資本方，規(guī)范有序盤(pán)活基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)，形成資產(chǎn)變資金、資金變資本的可持續(xù)投融資模式，回收資金主要用于新的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)建設(shè)。積極支持PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化、發(fā)行PPP項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)債等方式開(kāi)展市場(chǎng)化融資，提高資產(chǎn)流動(dòng)性，拓寬資金來(lái)源。

　　 (五)引入民資。加快推進(jìn)杭紹臺(tái)鐵路、杭溫鐵路等PPP示范項(xiàng)目和國(guó)家43個(gè)重點(diǎn)城市重大市政設(shè)施領(lǐng)域PPP創(chuàng)新試點(diǎn)建設(shè)典型案例，推動(dòng)民間資本進(jìn)入鐵路等傳統(tǒng)壟斷行業(yè)，持續(xù)擴(kuò)大示范引領(lǐng)效應(yīng)，助力PPP規(guī)范發(fā)展。讓更多擁有核心技術(shù)和運(yùn)營(yíng)能力的專(zhuān)業(yè)化民間資本參與我省重大項(xiàng)目建設(shè)，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)質(zhì)量和效率。

　　 (六)因地制宜。地方政府債務(wù)的形式，往往是多種因素造就而成。在全國(guó)范圍內(nèi)，早前政府性投資項(xiàng)目中，地方政府或者融資平臺(tái)存在著一定的“唯金融機(jī)構(gòu)論”，只要能放款，即可通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、融資擔(dān)保、抽屜協(xié)議等“多措并舉”的形式，來(lái)“拓寬融資渠道”，這類(lèi)隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。與之相反，規(guī)范的PPP項(xiàng)目中，政府方前期投入資金并不大，且經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的預(yù)算和人大決議程序，這類(lèi)顯性風(fēng)險(xiǎn)可控性較大且比例較小。我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)差異性較大，發(fā)展速度不均衡，各地應(yīng)根據(jù)歷年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展軌跡和未來(lái)經(jīng)濟(jì)增速，實(shí)事求是制定適合區(qū)域長(zhǎng)效、可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。

　　 (七)全面評(píng)價(jià)。根據(jù)現(xiàn)有PPP實(shí)施要求，對(duì)PPP項(xiàng)目要求政府和社會(huì)資本方合作期限不低于10年，很多現(xiàn)行項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)的期限都到達(dá)了30年。因現(xiàn)有中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)度來(lái)看，在合作期內(nèi)，往往區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展前后差異性較大，我們應(yīng)該用發(fā)展的眼光看待問(wèn)題。俗話(huà)說(shuō)“要致富，先修路”，無(wú)論是發(fā)達(dá)還是貧困地區(qū)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是農(nóng)村公路等，是致富脫貧的先決條件，所有PPP項(xiàng)目的實(shí)施，應(yīng)立足是否為地方經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了明顯的改觀，重大民生、精準(zhǔn)扶貧等問(wèn)題得到有效改善。在此基礎(chǔ)上，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度來(lái)看，對(duì)地方債務(wù)起到了正向的對(duì)沖作用。與此同時(shí)，在PPP實(shí)操過(guò)程中，政府、社會(huì)資本和咨詢(xún)機(jī)構(gòu)往往僅關(guān)注項(xiàng)目眼前開(kāi)工建設(shè)情況，對(duì)長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)普遍缺乏重視和耐心，咨詢(xún)機(jī)構(gòu)對(duì)中期、后期評(píng)價(jià)往往流于形式，沒(méi)有充分考慮到項(xiàng)目實(shí)施后，項(xiàng)目本身和項(xiàng)目周邊區(qū)域的整體發(fā)展評(píng)價(jià)，還是以項(xiàng)目看項(xiàng)目。

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