新瓶舊酒還是舊瓶新酒？ 2014年以來中國PPP新政的一個簡要評估——公共治理視角下的PPP專欄

發布日期：2018-03-20來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 1、引言

　　PPP在中國并不是新事物，有著30年的歷史，但中國的PPP不是線性發展的，經歷了四個階段，各個階段都有不同的特征 (Cheng et al，2016a)。2014年以來的PPP新政是中國PPP發展史上推廣力度最大、波及范圍最廣、政策最多的一個階段。通過政府的大力推廣和宣傳，PPP在中國已經成為了全社會關注的熱點，各級政府和各類機構逐步接受了PPP的理念和模式，有的地方甚至將PPP作為干部考核的一個指標。2014年以來中國的PPP新政到底是對過去PPP模式的一個創新發展還是只是一個簡單的延續？對其做一個評估有利于中國PPP的經驗總結和健康發展。本文以自己搜集的2014年之前的PPP項目庫和財政部PPP項目庫2014年之后的項目數據進行比較分析，從而識別規律、總結經驗、發現問題并提出政策建議。

　　 2、數據來源

　　 2014年之前的中國PPP項目，目前缺乏一個官方的數據庫，本文通過公開的搜索引擎，利用關鍵字檢索獲取原始項目信息，再進行信息交叉驗證，最后構建了2014年之前的中國PPP項目庫。2014年之后的項目依據財政部PPP項目庫，為了保持口徑一致，本研究對財政部PPP項目庫進行二次篩選，將其分為兩個數據庫，即落地項目庫和儲備項目庫。

　　 2014年之前的PPP項目數據庫，包括1221個項目，全部為已完成采購項目，不含BT項目，截止時間為2013年12月31日；2014年以來的落地項目庫共有1440個項目，截止2016年12月31日；2014年以來儲備項目庫有項目 9820個 ,其中識別階段6932個，準備階段1915個，采購階段973個。

　　 3、結果分析

　　 3.1 投資規模

　　 雖然部分項目缺乏確切的投資額，2014年以前的PPP項目總的投資規模超過了1萬億元人民幣。2014年以來的落地項目投資規模超過2.2萬億元人民幣。2014年以來的儲備項目投資規模超過11.2萬億元人民幣。高投資額的單個項目不斷增多，進入實施階段的PPP項目中投資最大的一個高速公路項目投資額高達898億元人民幣，單個投資額超過100億元的PPP項目多達36個。儲備庫中，單個項目投資最大的722億元，單個投資額超過100億元的PPP項目多達194個。而在2014年以前的PPP項目中，不完全統計，單個項目投資最大的543億元，單個投資額超過100億元的PPP項目18個。而且投資超過100億的項目基本屬于交通領域，尤其是高速公路居多。

　　 3.2 分布區域

　　 2014年以前，東部經濟發達地區PPP項目多，中西部經濟欠發達地區PPP項目少。2014年以后，中西部地區的PPP項目，不管是落地項目還是儲備項目，均遠遠多于東部地區。2014年以前PPP項目最多的前五個省份為福建（122個項目）、廣東（116個項目）、江蘇（95個項目）、浙江（79個項目）、山東（75個項目），均為經濟發達的東部地區，2016年的GDP排名分別為第10、第1、第2、第4以及第3。2014年之后，落地PPP項目排前五的省份是山東（258）、新疆（155）、浙江（90）、四川（88）和河南（86），其中新疆、四川和河南均屬于經濟欠發達的中西部地區。儲備排名前五的省份是貴州（1724）、山東（829）、內蒙（770）、四川（760）和河南（709），除了山東，均屬于中西部地區，2016年的GDP排名分別為第21、第3、第15、第6和第5。

　　 3.3 分布行業

　　 在財政部的官方數據庫中，PPP項目分為19個行業，無論在2014年之前還是之后，行業之間項目數量差異極大。2014年以來的PPP項目，包括落地項目和儲備項目，數量最多的市政工程達到4007個，而最少的林業PPP項目僅為19個。這一方面是由于市政工程本身涵蓋領域非常廣泛，包括了供水、污水處理、垃圾處理、供熱、管網、市政道路、景觀園林等領域；另一方面也說明具有良好穩定用戶和收益的市政、交通等項目最適合采用PPP模式，也最容易吸引社會資本。交通項目的數量排在第二位，但投資額卻排第一，占全部投資的36%，這主要是單個交通項目的投資額較大，平均為353190萬元人民幣，而市政工程項目平均為20494萬元。

　　 3.4 具體運作模式

　　 無論是在2014年之前，還是2014年之后，無論是落地項目庫還是儲備項目庫，BOT都是應用最廣泛的模式，占據了絕對主導地位。在已經落地的項目中，包括2014年之前和之后，排在第二位的是TOT模式，但儲備項目中，排第二位的卻是BOO模式。這也許是因為BOO這種模式涉及到產權和私有化，在中國這種政策環境較難落地。

　　 3.5 合作期

　　 中國政府的文件明確規定了PPP合作期應當是10-30年。在落地項目和儲備項目中，可以看出短于10年和長于30年的項目并不多。在2014年以來的落地項目中，合作期在20-30年的項目最多，占全部項目的42.3%。而在潛在項目中，10-20年的項目最多，占全部項目的41%。這種差異表明，合作期長的PPP項目更受市場青睞，更容易落地。

　　 3.6 回報機制

　　 2014年之前，中國PPP項目基本都是使用者付費。2014年之后，政府付費和政府可行性缺口補貼項目才得到推廣適用，但項目非常多。在落地項目中，政府付費項目最多，占全部項目的39.6%。儲備項目中，使用者付費項目最多，占全部項目的43.4%。政府付費項目這么多，一方面表明市場對地方政府信用和財政支付能力的認可，另外一方面導致政府的中長期支出責任加大，加重了政府債務風險。

　　 3.7 平均招標周期

　　 從項目發起到簽署PPP項目合同實際花費的時間，根據有詳細信息的53個示范項目的統計，在6個月到43個月之間，平均13.5個月。而愛爾蘭是平均34個月，22 個月到58 個月之間(Reeves, 2015)。雖然英國和加拿大的官方目標期限為15-18個月，但實際中分別達到了35個月和19個月(HM Treasury, 2013)。在國外，由于PPP相對傳統模式過于復雜，過長的招標周期和過高的前期費用一直飽受批評，也影響了PPP的實施。在效率和質量之間，中國地方政府顯然更關注前者。此外，由于績效考核等因素的影響，中國一些地方政府在未經過充分論證的前提下，就匆忙實施PPP項目，留下了嚴重的隱患。

　　 4、2014年以來中國PPP的發展特征與影響因素

　　 4.1 發展特征

　　 可以看出，2014年以來中國的PPP發展完全呈現了不同以往的新特征。

　　 PPP項目和規模急劇增長。2014年以來的3年時間，僅落地庫的PPP項目超過了過去30年項目的總和，投資額更是高達過去的兩倍多。此外，還有近萬個儲備PPP項目等待落地。這種短時間的運動式的大規模的推廣運用，反映了中國政府對PPP模式的高度重視和政府的高效率，但也導致了一系列隱患，比如出現了很多偽PPP項目以及地方政府債務風險的加劇。

　　 空間分異加劇，但差異格局呈現階段性特征。無論是2014年之前還是之后，中國的PPP項目存在顯著的空間分異格局，但這種格局在2014年前后呈現完全不同甚至是相反的空間分布特征。2014年之前，經濟發達的東部地區PPP項目用的多，中西部地區用得少。2014年之后，格局相反，中西部地區PPP項目用的多，東部地區相對較少。尤其是儲備PPP項目，這種格局更為顯著。作為中國經濟發展中心的上海、北京和廣東，2014年以來落地的PPP項目分別僅為1、21和49個，而20114年之前分別為29、37和116個，在全國各地PPP大干快上的態勢下，這幾個經濟最發達省市的PPP項目卻反而減少。2014年之前，PPP項目最多的省為福建，項目數為122，最少的數為西藏，數量為2，均值為39.4，標準差為31.5。2014年之后，PPP執行項目庫中，PPP項目最多的省為山東，數量為258，最少的省為天津和西藏，俱為0，均值為46，標準差為51.6。可以看出，省際的差異是進一步加大的。

　　

　　 圖1 中國PPP項目的空間分布

　　 （a.2014之前的落地項目； b. 2014年之后的落地項目；c. 2014年之后的儲備項目）

　　 高度重視規范性建設。法制環境不完善一直被認為是中國PPP最大的不足，在經濟學人智庫（Economist Intelligence Unit）（2014年發布）的《亞太地區PPP發展環境評估Evaluating the environment for public private partnerships in Asia-Pacific》（Evaluating the environment for public private partnerships in Asia-Pacific）報告中，中國的法律法規框架得分僅為34.4，在亞太地區排名第16（總共21個國家和地區）。2014年之后的PPP發展相對于過去最大的進步就是高度重視制度建設和規范發展。2014年之前的中國PPP發展主要都是單個部門在推動，比如二十世紀九十年代的發改委，二十一世紀初期的建設部，其他部門很少參與。2014年之后的PPP發展，財政部牽頭，但涉及部門多，十幾個部委都發布了相關支持PPP發展的文件。

　　 項目簽約率低。2014年以來落地項目庫PPP總數為1440個，儲備項目庫PPP總數為9820個，二者之比為1:6.8。通過2014年以來的落地庫和儲備庫的比較可以看出，中國潛在的PPP項目較多，但真正能有社會資本愿意投資進入執行階段的項目并不多。原因可能在于，一方面是PPP項目的落地周期（即從識別到執行階段）需要一定的時間；另一方面是儲備庫中本身很多項目缺乏吸引力，甚至根本不適合做PPP。

　　 4.2 影響因素

　　 2014年以來中國PPP的突變式發展及展示的新特征，原因很多，但其主要的原因，本研究認為是：

　　 強勢的政府主導作用。PPP模式中，一般認為政府方應該主動，比如美國的National Council for Public-Private Partnerships（NCPPP）提出的PPP項目7個成功因素中，第一個就是政府部門主導（PUBLIC SECTOR CHAMPION） 。合理的PPP模式應當是有為政府和有效市場的結合，在充分發揮市場機制的基礎上，界定并動態調整好政企雙方的職責是PPP成功的重要因素和實施保障。中國PPP的發展歷程中，政府一直扮演著主導角色，二十世紀九十年代原國家計委推動了第一次高潮，二十一世紀初期原建設部主導了第二次高潮。但與之前的政府主導作用不同，2014年以來的PPP熱潮，政府過于主動，部分取代了市場的作用，甚至將PPP項目的推進情況作為上級政府對下級政府、市政府對有關部門的考核指標之一。在政府的強制推廣下，為了完成任務，很多不適合用PPP模式的項目，比如市場化的地產開發項目，也納入到PPP項目庫。雖然中國政府也規定了PPP項目中政府的年度總支出不能超過政府一般性財政預算支出的10%，但實際中，地方政府通過各種巧妙的方式規避了這個限制。對中國地方政府而言，為了利用PPP模式加快項目投資促進經濟發展，地方政府與企業（大部分是國有企業）存在共謀（collusion）的隱患。

　　 PPP驅動因素的變化。為什么要用PPP模式？各個機構和研究人員有各自的看法。熊偉（2017）認為PPP存在三個階段，每個階段有各自的核心訴求，比如PPP1.0階段主要目的是解決財政資金短缺，PPP2.0是提升效率，PPP3.0是促進實現可持續發展(熊偉等，2017)。值得注意的是，這三個階段并不是線性發展的。中國地域幅員廣闊，地區社會經濟和發展環境差異懸殊，不同的區域即便是在同一時期，其發展階段和社會經濟狀況也是差異極大，因此， PPP的驅動因素在不同時期和不同地區也存在顯著差異。

　　 5、結語

　　 總體而言，2014年以來的PPP新政成效顯著，項目數量和投資規模急劇擴張，對民生改善和經濟發展都有較強的促進作用。PPP的制度建設和法治建設一直是中國PPP發展的短板，在2014年以來的PPP 新政得到了明顯改善。但是，也存在諸如簽約率低、認知不全面、能力不足等問題。此外，中國的PPP存在顯著的空間分異格局，而且這種空間差異進一步擴大。但這種格局在2014年前后有顯著的不同，這種格局差異與PPP的驅動因素有著密切關聯。2014年以來中國PPP發展主要是政府的強勢地位形成的。過強的政府主導作用固然促進了中國PPP的快速發展，但這是一個雙刃劍，尤其是產生了效率低下、政府債務危機加劇和政企合謀等風險，其效果需要進一步的觀察和評估。

　　 在全球化的發展趨勢下，全球經濟關聯程度不斷加強，知識溢出效應不斷增加，作為GDP全球第二的經濟大國，尤其是一帶一路倡議的推行，中國積極參與全球治理和經濟合作，中國PPP的發展必然對其他國家產生影響。這種情況下，對中國PPP進行有效評估，并基于評估進行提升改善和總結借鑒，不僅是中國一個國家的事，也具有較強的國際意義。

　　

　　 【作者簡介】程哲，北京大學經濟學院博士后；

　　 柯永建，悉尼科技大學高級講師；

　　 林靜,中國科學院地理科學與資源研究所助理研究員。

　　 該文發表于《城市與地方治理研究》第一輯，上海：格致出版社，上海人民出版社，2018年1月。以上為作品簡要版。

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