推動中國式發展的十大重點問題PPP

發布日期：2016-12-15來源：中國經濟導報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　 國家發展改革委投資司副司長韓志峰

　　 中國革命成功的一個很重要的原因，就是把馬克思列寧主義普遍真理和中國革命的具體實踐相結合。中國推廣PPP模式要想取得成功，也必須把歐美發達國家先進的PPP經驗和理念，與中國經濟建設和社會發展的具體實踐相結合。

　　 第一，要準確把握PPP模式的核心要義

　　 一是平等協商。PPP的原意是公私合作伙伴關系，也就是說政府方和社會資本方應該是平等關系。傳統的管理體制下，政府高高在上以“管”為主，PPP模式中要和社會資本方平起平坐，共同協商。

　　 二是長期合作。大家經常說PPP是一次“婚姻”，而不是一場“婚禮”。婚禮熱熱鬧鬧但時間很短，而婚姻則要過上幾十年，這么長的時間中磕磕絆絆在所難免。因此，從PPP開始那天大家就要做好同甘苦共患難的準備。

　　 三是利益共享。政府代表社會公眾，主要追求社會公共利益，包括提高公共產品、公共服務供給的數量、質量和效率。從社會資本方來講，他們不是慈善家，首先要賺錢，因此要保證社會資本方合理的投資回報。

　　 四是風險分擔。大家既然是利益共享，按照責權利相對等的要求，就應該風險分擔。政府和社會資本各自承擔的風險不一樣，政策和法律風險更多由政府方承擔，商業運營風險更主要由社會資本方承擔，不可抗力的風險由雙方共同承擔。

　　 第二，要注重選好適合PPP模式的項目

　　 更適合推進PPP模式的項目大概有3個特征。

　　 一是規模適度。從國家發展改革委推介的PPP項目簽約情況看，總投資在10億元以下的項目占73.5%，也就是說，投資規模不是很大的項目更適合做PPP。經濟相對不是很發達的地區做PPP，不要貪大求洋，可以先從規模相對較小的項目做起，積累經驗后再逐步推廣。

　　 二是收益穩定。根據國家發展改革委PPP項目庫的簽約情況，污水垃圾處理項目占比31.6%，供水供熱燃氣項目占比18.5%，鐵路公路港口項目占比11.6%，這些領域的項目都具有比較穩定的投資回報機制，項目本身能夠產生現金流。

　　 三是條件成熟。推行PPP模式，應該選擇已經完成立項決策程序、項目邊界清晰、前期工作成熟的項目。在此基礎上，做好實施方案編制、財務測算、合同簽訂等各項工作，才能保證項目的順利推進。

　　 第三，建立合理的投資回報機制

　　 PPP項目的投資回報過低，社會資本和金融機構不會參與;投資回報過高，則會加重政府和公眾的負擔。因此，合理的投資回報機制在推進PPP模式當中非常重要。

　　 一是合理確定價格和收費標準，適當延長運營年限。對于使用者付費的項目，價格和收費標準的小幅調整，可能會對項目的收益率、政府補貼的資金量產生很大影響，因此要重視價格和收費標準的適時、合理調整。

　　 二是積極采取股權合作方式支持PPP模式。政府可以采取股權投資的方式參與PPP項目，由政府出資方代表和社會資本方共同組建項目公司，政府的股權可以少分紅、不分紅，以此保證社會資本的收益。

　　 三是通過適當的資源配置，如提供土地、完善配套基礎設施等，提高PPP項目回報水平。

　　 四是充分挖掘PPP項目本身的商業價值。

　　 五是鼓勵社會資本創新管理模式，提高運營效率，降低項目成本。

　　 六是正確選擇項目融資模式，降低融資成本，提高資金使用效率。

　　 七是通過上述方式社會資本仍然無法獲得合理回報時，適當安排政府財政補貼，推動項目實施。

　　 第四，精心確定項目融資方案

　　 現在有一個詞叫“資產荒”——好的項目越來越少，這也是為什么很多金融機構愿意參與PPP項目的一個重要原因。對PPP項目來講，一個很重要的特點就是收益不會太高，但收益穩定、風險小。我們在各種繁多的金融產品中，怎么做一個合理的組合非常重要，既適合PPP項目本身的特點，又能夠降低項目的融資成本。精心確定項目融資方案，選擇合理融資方式，是保障PPP項目非常關鍵的內容之一。

　　 第五，簽訂規范的合同文本

　　 PPP項目參與主體較多，項目運行時間較長，涉及因素復雜，各方的權責利關系，最終都要體現在合同上。項目運營中一旦出現問題和糾紛，解決問題最重要的保障就是合同，因此，合同規定的越細越好，盡量把項目建設運營當中可能出現的問題都涵蓋其中，并做出明確規定。一個好的PPP項目合同應該解決三方面問題：一是互信問題，包括政府和社會資本雙方建立互信;二是保障各方的權益，例如應明確價格的合理調整機制和排他性條款;三是明確出現分歧時爭議解決的方式，保障項目順利運行。

　　 第六，建立多元化的退出機制

　　 PPP項目運營時間很長，至少10年以上，將來也可能出現30、40年運營期的PPP項目。在這么長的一個過程中，很難要求社會資本方30、40年期間經營的重點不調整，很可能出現社會資本方提前退出的情況。這就要提高PPP項目的資產流動性。各類PPP項目要與資本市場的深化和發展相結合，依托產權、股權交易市場，通過股權轉讓、資產證券化等方式豐富PPP項目投資退出渠道，這樣才能吸引更多的社會資本參與PPP項目建設。

　　 第七，重視鼓勵和引導民間投資參與PPP項目

　　 為更好地鼓勵民營企業參與PPP，可以從以下幾個方面入手。

　　 一是構建親清新型政商關系。二是樹立平等合作和一視同仁的觀念。

　　 三是要盡可能采取公開招標的方式，為民營企業參與PPP招標提供方便。

　　 四是充分發揮各類投資主體的優勢。國有企業、民營企業、外商投資企業各有所長。在推進PPP的時候，要根據不同行業、不同類型項目的特點，吸引不同的社會資本參與。

　　 五是采取多種方式鼓勵民間投資。包括在PPP項目中推動混合所有制;把分散的民間資金通過設立基金等方式集中起來，以股權投資等方式投入PPP項目;鼓勵民營企業組建聯合體共同參與PPP項目，等等。

　　 第八，建立聯審機制，發揮部門合力

　　 對PPP項目的管理往往涉及多個部門，包括投資、價格、財政、行業、規劃、國土、環保等。我們要按照國務院簡政放權的要求，盡可能簡化程序提高效率。要積極推行PPP項目聯審機制，充分發揮部門合力，共同推進PPP項目順利實施。

　　 第九，大膽創新，靈活運用各類模式

　　 國外經驗告訴我們，PPP模式并不是全球標準化的，每個國家的PPP實行方法都是為滿足政府政策目標而設計，用以補充其他公共采購和公共服務交付方法，根據現有的公共和私營部門的資源來實施。每個國家的PPP模式都是量身定做和獨一無二的。

　　 推行中國式PPP，關鍵要掌握PPP的精髓和要義，在此基礎上，要根據不同行業不同地區不同項目的特點，因地制宜、因事制宜，充分發揮主觀能動性，設計出最具針對性的PPP模式，從而更好地達到政府和社會資本合作的目的。PPP的本質不能違背，基本要義要遵守，但具體模式可以靈活多樣。

　　 PPP是什么?是個理念，在符合基本要義的前提下，可以發展創新多種模式。實際上，PPP的一些具體模式，包括BOT、BOO、TOT、DBO、DBFOT等，都是在實踐中不斷發展出來的。在我國PPP發展過程中，會產生具有中國特色的PPP模式。所以，要與時俱進，大膽創新，不要過多拘泥于某一種固定模式。

　　 第十，推行中國式PPP要腳踏實地，行穩致遠

　　 現在社會各個方面對PPP的熱情很高，各種各樣的培訓、論壇、項目推介會非常多。越是這個時期，推進PPP的心要熱，要積極、要開創，但是頭腦要冷靜，不能急于求成。很多事情都是欲速則不達，PPP推進過快，泥沙俱下，各種問題和隱患就會越多，長期健康發展就會受到影響。

　　 從微觀上來講，要認真負責把每一個項目搞好。從宏觀上來講，要循序漸進，穩扎穩打，及時調整完善相關政策。只有這樣才能把中國式PPP踏踏實實地往前推進。所以，要不忘初心，砥礪前行，腳踏實地，行穩致遠，只有這樣才能使中國式PPP走得更好、走得更遠。

　　 (本文系作者12月1日在陜西西安舉行的“中國式PPP高峰論壇”上的主題演講，本報受權刊發，有刪節)

【相關閱讀】

• 租購同權是一次分蛋糕的改革，全新租房時代到來
• “租售同權”沒那么簡單
• 國際能源格局變化影響幾何？
• 市場降溫已現 下半年樓市調控或以穩為主
• 賈康:借鑒國際經驗 盡快研究出臺中國PPP會計準則
• 建筑企業文化建設的特點及當前需要關注的問題