中國PPP發展之主要障礙及對策

發布日期：2016-12-14來源：P3帶路群編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/ 劉世堅

　　2016年就要過去了。對于中國的PPP而言，這無疑是一個相當重要的年份，是值得銘記的一年。趕在PPP各路神仙總結陳詞之前，P3帶路君搶發此文，歡迎大家獻花，或者拍磚。

　　在過去的一年，我們有了更多更好的PPP規范性文件，國務院、各大部委和地方政府對PPP的指引、理解與執行愈發深入;我們做了好多或大或小的PPP項目，其金額之巨、領域之廣及速度之快，均足以令世人側目;我們催生了數以千計的PPP咨詢公司和培訓機構，涌現出數以萬計的PPP“資深專家”，百花齊放和一地雞毛的繁華與喧囂同在;最最重要的，是我們終于正式啟動了PPP立法進程，而其決心與爭議之大，以及落地之難，也著實讓人歡喜讓人憂。

　　縱觀中國PPP的發展現狀，并結合P3帶路群內各界人士每日不輟的熱烈討論，個人認為PPP在我國的發展已經進入了一個前所未有的全新階段——機遇與挑戰并存，希望與困惑同行，問題與答案相克相生。這樣一種錯綜復雜的局面，以及朝野上下對PPP所給予的一致關注與期待，讓我們有理由放慢腳步，靜下心來對PPP的主要問題進行一次全面梳理，并籍此思考我們繼續前行的方式和方向。

　　攔路石之一——法律沖突

　　PPP模式與我國現有法律法規，以及項目審批制度之間的沖突持續。隨著PPP模式適用范圍的迅速擴大，以及相關項目的推進與落地，由上述沖突所引發的諸多合法合規問題(例如土地資源配置、國有資產管理、爭議解決等)逐漸浮出水面。有關部委為PPP頒發的規范性文件不足以解決此等沖突，有時甚至會不自覺地成為更新沖突的始作俑者。這無疑和政策制定者的初衷不符，但在PPP上位法出臺和體系性立法完成之前，有可能會是一個將長期存在的問題。

　　就此，我們建議逐步完成PPP領域高位階立法及配套法規制度建設(舊文參閱：寫在PPP立法邊上)，而不能把太多希望寄托于部委規范性文件之上，或發達國家采取的那種手冊、指南一類的文件。國外不需要PPP法，更多是因為其法治環境完善，市場規則持續有效，契約精神深入人心。中國的國情在這些方面大不相同，不宜簡單類比。

　　攔路石之二——部委協調

　　截至目前，PPP相關主管部委協調和統籌問題尚未找到解決之道，在某些方面還有愈演愈烈之勢。這給項目實操帶來很大困擾(例如項目申報與入庫流程)，以及強烈的不可預期性(例如項目審批、后續支持性政策及資金的獲取)，并進而對PPP項目的交易架構搭建造成影響。

　　此外，作為行業主管部門的各大部委行會，在PPP配套政策及文件制定方面，也有較多欠賬，觀望情緒濃厚。相比之下，反倒是地方政府及其所屬部門發揮了很大的主觀能動性，否則眾多規范性文件何來用武之地?

　　基于國內項目審批體系及PPP項目管理現狀，以及“單軌制”之暫不可行，建議通過PPP立法完成“雙軌制”的制度設計，并著力解決PPP相關政策性文件制定權之爭。具體而言，與PPP有關的國發、國辦發文件可以少而精，由相關主管部委牽頭合作完成，而重在引導行業主管部門和地方政府對PPP項目進行具體規制，并適當強化行業主管部門在這方面的責任與權力。

　　攔路石之三——門檻漸低

　　僅就現狀而言，PPP項目前期論證程序流于形式的情況并未得到實質性改觀。在大部分市縣，“10%”的上限(即財政部有關地方PPP項目占一般公共預算支出比例不得超10%的要求)形同虛設，大大小小的各類純政府付費類項目猶如雨后春筍一般野蠻生長，寄希望于政府兜底的各路玩家抱團取暖，互相安慰著投身于這一輪PPP大潮之中，PPP政策制定和監管的初衷由此面臨巨大挑戰。

　　針對PPP項目泛濫，門檻降低的情況，建議提高PPP模式與現行項目審批體系之間的兼容性，同時也需避免“可批性研究”和“可通過論證”的套路，這里面可以優化的空間其實很大。對于“10%”的限制，特別是它背后的邏輯，總體感覺還是對路的，需要堅持。至于技術上是否存在改進的空間，包括不同地域之間的差異化處理，以及各省內部平衡等，也是可以討論的范疇。

　　攔路石之四——從大從快

　　這一輪的PPP，和此前二十年的特許經營項目相比，還有兩個特別顯著的特征，那就是規模龐大、速度奇快!過去我們做的項目，過十億的就算大了，現在幾十億都是小菜一碟，上百億、甚至上千億的PPP母基金更是遍地開花。而更令人不安的，則是項目推進速度過快，幾個月就走完PPP項目全流程并簽約的項目屢見不鮮。

　　“從大從快”雖然能夠帶來PPP市場的短暫繁榮，但是其中蘊藏的風險不言而喻。出于最低限度的風控考量，建議通過強制性的要求，按PPP項目的關鍵步驟來合理減緩其推進速度，嘗試制定相關流程及環節的測評標準及考核制度，并增加直接導致項目操作中斷或終止的硬性指標。

　　攔路石之五——急功近利

　　此處的“功”意為建設，“利”意為融資。今天的PPP并沒有完全擺脫重融資、重建設而輕運營的痼疾，在部分領域反而有變本加厲的苗頭出現。以軌道交通項目為例，施工類企業牽頭中標的已是多數，前段時間還出現了金融機構中標地鐵項目的新新聞，而對于今后如何運營，大多數項目并沒有靠譜的答案。以海綿城市為例，多少個試點項目都已開工建設，但是績效考核的方法及指標體系卻仍在摸索之中，全生命周期監管如何才能到位?

　　“績效考核”與“全生命周期監管”的理念都非常之好。但是“功”“利”當前，又有幾人能夠抵擋大干快上的誘惑呢?對于城市軌道交通這樣絕對需要長期穩定安全運營的公共服務行業而言，除了通過法律強制規范其可研、實施方案、社會資本遴選、績效考核和政府付費之外，其實別無他法。

　　攔路石之六——回報堪憂

　　這么多的大項目匆匆忙忙地上馬和落地，預計耗費的資金高達數十萬億元。那么問題來了，這些錢從哪里來?怎么還?資金回報幾何?需要正視的是，雖然此輪PPP號稱央企和國企的盛宴，但是不管央企、國企還是民企，他們投資于PPP項目的主要資金來源，應該還是銀行，而非自有資金。銀行的錢，是要還的。從項目性質看，各地正在力推的大多數PPP項目還都是些沒有使用者付費的非經營性項目，而且因為前述法律沖突，資源配置的手段極其有限，收益來源也再單一不過，那就是政府付費。而之前已經債務纏身的地方政府，在“10%”的限制失去作用之后，又能有多少草料可以拿來喂飽PPP這匹脫韁之馬呢?

　　在這方面，我們的思路也可以更加開闊一些。除了政府付費和資源配置，也需要基于PPP項目的性質與類型，逐步搭建與其相匹配的投融資機制(著重解決可融資性，并考慮與資本市場逐步對接)和財稅體制(包括轉移支付、稅收減免與返還等手段)，通過配套制度建設拓寬PPP項目的收益及還款來源，盡最大可能避免系統性風險的出現。

　　攔路石之七——南郭顧問

　　適用領域的擴大，資金來源的多樣性，參與主體的多元化和政策要求日趨嚴格，是國內PPP交易變得越來越難、越來越復雜的主要原因。但是，國內大多數咨詢機構恰恰不能滿足這種專業化的要求，一味用抄襲、復制或拼湊而來的簡陋文本去應對日趨復雜的交易，這是目前實操層面最大的問題。面對各方交易主體合理或不合理的訴求，很多政府方的咨詢顧問(也包括律師事務所)其實心中沒底，更談不上如何保護客戶利益。這里面既有人才儲備、知識結構和經驗積累的問題，更有咨詢服務費用的問題。出于地方保護主義和對低價的偏愛，地方政府常常會在PPP咨詢顧問的選擇方面做出錯誤的選擇，以至于劣幣驅逐良幣，南郭先生大行其道。反正該走的流程會走，該抄的文本會抄，至于咨詢服務的質量么，不到項目落地和執行階段，一般人卻也不怎么看得出來，等能看出來了，多半也已經晚了。

　　表面上這是一個市場培育的問題，其根源卻在于觀念。對于智力成果的輕視，并不僅是地方政府的專利，社會資本和咨詢顧問自身亦不能免俗。建議通過少而精的標桿項目來實現引導效果，只是短期內恐怕難以獲得明顯改觀。

　　攔路石之八——潛在爭議

　　從各方匯聚而來的信息看，PPP項目確實正在累積大量潛在爭議，今后幾年集中爆發的可能性正在增大。至于產生爭議的原因，其實不外乎上文述及的七大攔路石及其衍生問題。此等頑石一日不移，PPP項目一日不寧，各地仲裁委、法院，包括行政庭，想必會有得忙了。

　　之前我們說過，PPP項目不是普通的市場買賣，更不是零和游戲，公私雙方的利益并不局限于項目本身，而與社會公共利益密切相關。從根本上來說，PPP項目中的任何風險，無論其分配機制如何，最后都是公私合作雙方以及項目受眾的共同風險;PPP項目中的任何爭議，無論其最終裁決結果如何，對于項目本身而言都是一種失敗。為了防止這樣的風險和失敗，我們當然需要考慮如何移除“攔路石”，另外也很有必要在PPP項目中推行仲裁或訴訟的前置程序，盡可能通過雙方協商或專家裁定的方式化解分歧，以期保持公共服務的持續供應。最后，從公共利益出發，可以逐步建立對PPP系列合同進行復核與督察的制度，并在必要時重啟談判。對此，PPP合同中均應留有余地。

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