尹中立：解決房價問題的關鍵在于調整住房制度

發布日期：2016-09-30來源：21世紀經濟報道編輯：宋珍珍

[摘要]

　　當前，房價問題再次成為全社會關注的焦點。所謂的房價問題包括兩方面：一是指房價過高，超出了一般老百姓的收入承受能力;二是指房價上漲速度過快。房價問題之所以經常性地成為社會熱點問題，關鍵在于住房制度出了偏差。若住房制度得不到糾正，房價問題會逐漸演變成為社會問題。

　　單純從經濟角度難以解釋房價的持續高漲。關于房價問題的分析，大多數從貨幣政策、人口結構、經濟增長等問題入手。這些分析筆者都曾經嘗試過，但這些分析在邏輯上都難以自洽。在經濟下行壓力日增、經濟增速下滑的背景下，說是經濟增長導致了房價快速上升，顯然是難以服眾的。從人口結構看，新增勞動力的速度及數量都比幾年前顯著放緩，農村人口進入城市的速度與數量同樣不及從前，但主要城市的房價上漲速度卻超過以往，可見，從人口的角度也難以解釋房價問題。

　　貨幣政策刺激了房價的假說同樣難以自洽。從較長時間區間看，房價似乎與貨幣供應量之間有較強的相關性，但這難以解釋當前的房價。當前的廣義貨幣供應量的增長速度一直穩定在11%左右，大大低于2012年前平均17%的速度。有人拿狹義貨幣供應量的增長速度來分析當前的房價，而歷史上狹義貨幣供應量與房價之間的相關性更差。

　　深層次的問題是住房制度設計上存在問題。我國內地住房制度類似于我國香港，尤其是土地制度上幾乎完全模仿香港。

　　如果我國不調整當前的住房制度，中國內地的很多城市房價只會越來越貴，甚至超過我國香港。住房問題會持續成為社會關注的焦點問題，不僅不利于我國經濟結構的轉型與升級，而且對社會穩定構成較大的沖擊。

　　發展初期過度強調住房商品化和市場化

　　要把住房問題說清楚，必須了解住房制度特點以及我國住房制度改革的歷程。

　　住房有別于一般消費品的兩個重要特點：其一，住房是不動產，無法像蘿卜、青菜那樣在市場上自由流通，因此，住房市場無法實現自由競爭;其二，住房除了滿足生活消費外，還是一種投資品，其價格不是由供求關系決定，而是由預期決定，因此，住房市場不存在市場均衡價格，其價格容易出現劇烈波動。因此，住房不能任憑市場自我調節，需要政府的積極干預，各國政府都將住房視為準公共產品。

　　我國住房制度設計過度強調住房商品化和市場化，忽視了住房是一個準公共產品的屬性。

　　應該承認，我國住房制度改革因為缺乏經驗而走過一點彎路。1998年7月3日，《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》(即23號文)下發。該文件把住房商品化列為房改的指導思想，并提出了“推行住房分類供應”的改革思路。住房分類供應制度的主要內容是：對高收入者供應商品房，對中低收入者供應含有一定社會保障的經濟適用住房，對最低收入者供應含有較多社會保障的廉租屋。這是一個以社會保障住房為主、結合適度商品房的制度，是一個以解決好中低收入者住房問題為重點的住房制度。當時，人們對住房分類供應有一個比例設想：10%的低保戶由政府提供廉租住房，占人口70%的中低收入階層由政府提供經濟適用住房，其余的20%富有階層由市場提供商品住房。

　　23號文一方面強調住房商品化，一方面又強調住房的分類供應。其實這二者存在內在矛盾。

　　從客觀的角度看，我國住房制度改革之所以片面強調市場化，與當時的國際國內形勢有關。在住房制度改革文件的落實過程中，恰遇亞洲金融危機，刺激住房消費與投資成為短期政策目標。無疑，減少保障型住房對刺激商品住房價格可以起到刺激作用。2003年之后，保障型住房占房地產投資的比例一度降到3%左右，有些城市(如上海)甚至取消了經濟適用住房。這是2004年至2007年房價出現過快上漲的原因之一。

　　2007年8月份出臺了《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(即24號文)，強調要完善政府保障制度，增加保障型住房的建設。在一定程度上對23號文進行了糾偏。

　　2012年以來，新一屆政府大力推動棚戶區改造，為解決城市中低收入階層住房困難起到了積極作用，但還沒有觸及住房制度改革的核心問題。

　　住房商品化和市場化的最大受益者是地方財政，因此，住房市場化一旦實施，就呈現出強大的自我強化和路徑依賴特征，需要強大的外力作用才能改變其軌跡，這個強大的外力只能來自中央政府。

　　國外在住房制度設計方面的經驗和教訓

　　我們現在遇到的住房問題，早期的工業化國家也曾經遇到過。在一定程度上可以說，我們現在遇到的住房困境，發達國家在經濟發展的早期都曾經遇到過。因此，回顧發達國家在住房制度方面的演變，有利于我們更清晰地認識房價飆升所帶來的困惑。

　　最早遇到住房問題的是英國。18世紀前的英國主流經濟思潮是自由資本主義，強調“小政府、大市場”，政府把住房視為一般商品，由市場自發調節。在工業革命的推動下，英國的城市化加速，隨著越來越多的農村人口進入城市，住房問題開始凸顯。主要表現為：大多數中低收入階層住房條件惡劣，而少數大資本家掌握著土地和住房資源，社會出現強烈的階層對立。

　　到了19世紀，住房問題更加突出，并已成為嚴重的社會問題，恩格斯的《論德國的住房問題》就是在這種背景下寫的。經過一個多世紀的政治博弈和理論探討，在進入20世紀后，工業化國家取得了以下共識：住房是一種福利性、社會性很強的特殊商品，不能完全由市場調節其供求關系，推行住房商品化是涌現住房問題直至“住房災難”的主要原因。要徹底解決這一問題，必須改革這一舊制度。

　　于是，從20世紀初開始，許多國家陸續通過房制度改革，摒棄了住房市場化制度，推行一種政府介入、以住房福利為主并與住房商品化適當結合的新制度。因為各國推行的新制度大同小異，后來人們把這些新制度統稱為現代住房制度。由于現代住房制度能夠有針對性地消除舊制度存在的弊端，推行這一制度的國家都比較成功地解決好廣大居民(特別是中低收入者)的住房問題。

　　現代住房制度早已得到國際社會的認可，并成為共同的行為準則。1996年聯合國召開人居大會的宣言中，提出“人人享有適當住房”的總目標，要求各國派出副總理級別的領導干部參會，并在大會宣言上簽字對實現總目標做出莊嚴承諾。人居大會后，我國黨和政府隨即提出“住有所居”的目標。

　　從全球視野看，我國香港的住房制度值得我們認真總結。因為我國內地改革開放后實行的土地制度及政府制度很多是借鑒香港的做法。香港住房的平均單價為全世界最高。這與香港的土地拍賣方式及住房制度設計有極大關系。香港土地拍賣方式始于港英政府。為了在土地上獲得更多的資金，當時的港英政府盡力減少土地供應，推高土地價格。在住房制度方面，港英政府對中低收入者提供廉價的公共租賃住房，全香港約一半的人住在公共租賃住房或由政府營造的含有一定福利的住房里。另外約一半的人通過完全市場化的途徑解決自己的住房問題。

　　隨著土地拍賣價格不斷上升，香港地區的住房價格自然水漲船高。房價的上漲使得擁有住房產權的人群和租賃住房的人群之間的財富差距日益擴大，社會分化日益嚴重，多數年輕人對未來失去了信心。

　　如何重新設計我國的住房制度?

　　我國的土地屬于公有制或集體所有制，實施現代住房制度的成本應該比土地私有制國家更低。面對不斷高漲的房價，需要有關部門認真反思我國的住房制度改革的進程和方向了。

　　從長期制度層面，可以通過立法的形式將現代住房制度理念確立為我國住房制度的指導思想，盡快啟動《住宅法》的立法工作。用法律的方式重新確定政府在住房保障方面的責任和義務。這是一項艱巨的工作，需要壯士斷臂的勇氣。在地方政府對土地財政依賴日益加重的背景下，斷掉土地的收入來源，痛苦是不言而喻的。

　　從短期政策操作來看，可以從下幾點著手：

　　首先，修改土地拍賣制度。實現以建設目標為主線的招標制度。建設目標的制定，必須考慮房價目標，房地產數量、質量、環境目標，吸納移民目標，保障住房最低剛性需求的目標，等等。地方政府不是以獲得最大土地轉讓金為目的，而是以實現城市長期發展為目的，提供土地，讓開發商以競標的形式整體開發，政府通過驗收和監督，確保開發進度和質量。

　　第二，調整土地政策，適當放松少數中心城市的耕地保護力度，擴大中心城市的土地供應面積。應該適當減少三四線城市的土地出讓規模，以適應供給側改革的需要，以緩解這些城市的的住房庫存形勢。可以采取不同城市之間有償調劑用地指標的辦法，把部分三四線城市的用地指標有償調劑到土地緊張的中心城市。

　　第三，推進房地產稅的出臺，用稅收的手段調節有房者和無房者的收入差距。該項改革阻力巨大，可以通過新老劃斷的方式進行，即新購置的房子適用新稅制，暫時不對存量住房征稅。(編輯 歐陽覓劍)

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