城市更新：新一輪城市建設和發展的有力抓手

發布日期：2016-08-25來源：深圳特區報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　什么是城市更新?走進本屆城市更新博覽會，很多人都會提出這樣的問題。根據市規劃國土委的解釋，城市更新是指：符合規定的主體根據城市規劃和有關規定程序對符合條件的特定城市建成區(包括舊工業區、舊商業區、舊住宅區、城中村及舊屋村等)進行綜合整治、功能改變或者拆除重建的活動。

　　深圳是全國最早提出城市更新概念的城市。2009年，在廣東省提出大力推動“三舊”改造的背景下，深圳市政府出臺《深圳市城市更新辦法》，實現了由城中村和舊工業區改造為主向全面城市更新的跨越，城市更新隨之全面啟動。幾年來，隨著深圳陸續出臺城市更新系列政策法規，城市更新的政策體系不斷完善，城市更新的步伐得以不斷加快，在優化產業結構、改善人居環境、推進土地、能源、資源的節約集約利用，促進經濟和社會可持續發展等方面發揮了重要作用。

　　今天，第43屆中國(深圳)國際房地產業博覽會暨第11屆中國(深圳)城市土地展(以下簡稱“2016房博會”)將在會展中心1號館開幕，同期舉辦的還有2016中國深圳城市更新博覽會。作為首屆由政府組織舉辦的城市更新博覽會，深圳市城市更新局和10個區的城市更新職能部門將在本屆展會上集體亮相，宣講最新的城市更新政策。同時，參觀者還可以通過本屆城市更新博覽會，全面系統地了解深圳城市更新的政策、發展歷程、成果、規劃及重點項目，深刻理解城市更新對深圳城市未來發展的作用。

　　30多年的時間，深圳在不到2000平方公里的土地上創造了現代城市建設與發展的奇跡，但也比其他城市更早遇到土地資源緊約束的問題。多年高強度的土地開發和利用，讓深圳可供建設的新增土地所剩無幾，空間資源緊缺成為制約城市進一步發展的瓶頸。

　　面對這個難題，深圳在存量土地上大做文章，探索出一條土地資源節約、集約利用的有效路徑，城市更新作為存量土地二次開發的重要手段，已經成為深圳市新一輪城市建設和發展的重要抓手。

　　“三駕馬車”拉動城市更新駛入快車道

　　縱觀世界各國(地區)的城市更新大致都經歷了三個階段：“清除貧民窟”、“改善居住環境”和“社區綜合復興”。

　　深圳在推動城市更新過程中，走出一條“多措并舉，因地制宜地推動改造”的路徑。在政策保障和市場化運作基礎上，深圳城市更新通過綜合整治、功能改變和拆除重建“三駕馬車”的拉動，適應不同的舊改需求，量身打造改革方案，效果明顯。

　　據市城市更新局有關負責人介紹，在很多人的印象里，城市更新就是拆除重建，事實上，深圳在城市更新的制度設計中，更提倡以綜合整治和功能改變為主的改造方式，鼓勵按照綠色建筑的標準進行規劃、建設和運營管理，盡量避免大拆大建。此舉的目的一是注重生態環境保護、節約資源、低碳環保，二是可以減少審批環節，提高更新的效率，加快更新的節奏。

　　深圳在此方面進行了積極的探索。比如，2014年以來，以舊工業區為主要對象，出臺允許加建擴建、功能改變和土地延期等激勵政策，試點開展以綜合整治為主的復合式城市更新。對拆除重建類項目進行細分，劃定了一些現狀保留和整治維護區域，有效保護了一批歷史建筑、傳統世居和工業遺存。

　　最典型的例子有：大芬油畫村、觀瀾版畫村、華僑城創意街、蛇口碼頭舊倉庫等，這些舊的城中村、工業舊廠房借助復合式城市更新，有的成了民宿客棧集中的特色小鎮，有的成了創意園、珠寶街，還有的成了國際性“深港城市/建筑雙城雙年展”的展場，充分體現了城市建設的個性化和人性化。

　　2016年以來，城市更新審批再度提速。截至2016年6月30日，全市已累計列入城市更新計劃項目551項(用地面積4505公頃)，審批通過規劃項目327項(用地面積約2612公頃)、已實施(含建成)項目154項(用地面積約1180公頃)、目前在建項目101項(用地面積約763公頃)，當前實施率26%，位居全省前列。

　　堅持市場化運作激發城市更新活力

　　目前，深圳正通過不斷加大城市更新的力度，實現土地的二次開發利用和存量挖潛及土地資源的高效利用。其動力一方面源于自身的發展需要，另一方面源于政策的不斷改革創新、先行先試。在實踐中，深圳始終堅持市場化運作的機制是城市更新的一大特點。

　　從2004年的《深圳市城中村(舊村)改造暫行規定》開始，深圳的城中村改造全面啟動。隨后，深圳接連出臺多部規章制度，形成了一套相對完善成熟的城市更新政策體系，對促進和規范深圳市城市更新工作發揮了重要作用。

　　除了不斷完善政策體系，保障城市更新的運轉外，深圳在城市更新過程中，采取了有別于其他城市改造的做法，即一直堅持“政府引導、讓市場來運作的方式”，取得了良好效果。

　　“政府引導”就是著重發揮好政府在城市更新中的引導和服務作用，簡政放權。市級層面主要負責政策制定、計劃和規劃的整體統籌，區級層面主要負責項目實施的協調和監管。

　　“市場運作”就是充分發揮市場在資源配置方面的決定性作用。一方面，放松行政管制，通過鼓勵原權利人自行實施、市場主體單獨實施或者聯合實施城市更新的方式。另一方面，通過制定優惠政策吸引社會資金參與城市更新。同時，注重尊重和保障原業主、原村民等原權利人的合法權益及改造意愿。在項目申報階段，要求三分之二的原權利人同意進行改造;在項目實施階段，要求所有權利人與開發企業達成一致后方可實施，原村集體、業主委員會等基層自治組織發揮了重要的作用，也促進了我市基層民主自治機制的完善。

　　優化城市結構促進產業轉型升級

　　近年來，借助國家和廣東省賦予深圳在土地管理制度改革方面先行先試的機遇，深圳大膽改革創新，通過土地二次開發和存量挖潛，提高土地資源的利用效率，走出了一條土地資源節約集約利用的新路。目前，全市已有62個產業及項目獲得規劃審批，更新改造后將提供1409萬平方米的產業及配套用房。城市更新帶來城市面貌的改變，已經成為每位市民都能深切感受到的事情。

　　位于坂田街道崗頭社區的天安崗頭城市更新項目，改造前現狀以舊工業區和城中村為主，其中工業用地約37萬平方米，原建筑面積約52萬平方米，容積率較低，主要從事五金、塑膠等勞動密集型傳統產業，隨著制造業等傳統產業外遷，該處工業廠房已處于低效利用甚至閑置狀態。2013年1月，天安崗頭城市更新單元取得城市更新單元規劃批復，完成一期用地出讓，是全市推進最快的城市更新項目之一。目前，項目一期55萬平方米的建筑面積中已經完成了53萬平方米，包括連成一片的云平臺和7棟研發大樓，預計一期將在2014年底建成投入使用。整個項目建成后，園區將引入3000家科技企業，8萬名創新人才，預計實現年產值2000億元。

　　從龍崗崗頭片區到蔡屋圍鬧市的深圳第一高樓京基100，從崗廈文化創意產業園到大沖舊改項目、蛇口網谷……一路走來，城市更新帶來的變化隨處可見，這些被津津樂道的地標建筑和產業轉型成功案例，過去都是城村混雜、布局凌亂、環境惡劣的城中村和舊工業區。

　　目前，深圳正在加快城市更新步伐，“十三五”時期，深圳城市更新工作將堅持改革創新，以“四個全面”戰略布局和“五大發展理念”為統領，以提高城市發展質量和提升城市核心競爭力為主要目標，主動適應引領發展新常態，通過堅持綜合整治、功能改變和拆除重建等多種模式并舉，探索歷史文化區保護活化，逐步實現城市功能優化、空間潛力增加、產業結構升級、基礎支撐改善與社會形態轉型;實現城市更新的高質量、有秩序、可持續發展，助推經濟特區建設不斷增創新優勢、邁上新臺階。

　　市規劃國土委透露，接下來，我市將持續進行政策創新與制度優化，盡快出臺新一版《關于進一步加強城市更新實施工作的暫行措施》及“十三五”城市更新專項規劃，大力推進舊工業區升級改造，進一步簡化審批流程，聯合各區推動全市城市更新工作再創佳績。

　　深圳為什么要大力推動城市更新?

　　舉一個廣為人知的實例足以說明這個問題。位于南海大道與大南山之間、占地約20萬平方米的網谷城市更新項目，在改造前，主要為鐵皮房、堆放生產材料的倉庫、建材廠，為勞動密集型工廠，改造后，釋放了產業空間，促進產業升級，重點發展網絡信息、科技法務和文化創意三大產業，形成網絡科技產業帶和濱海文化產業帶。如今，蛇口網谷遍布著網絡信息科技公司和文化創意高端企業，年產值從改造前約2億元猛增至現在的55億元，單位面積產值從200元/平方米上升到3.93萬元/平方米。

　　目前，像蛇口網谷一樣，通過城市更新舊貌換新顏，從改造前的破舊廠房成功蛻變成高端產業集聚區、創意文化產業基地的城市更新實例比比皆是，這些項目借助城市更新獲得了新生、原來低效利用的土地得到更加合理高效地利用、產業結構獲得了轉型升級、城市面貌大幅改善、民生公共服務設施得以落地、城市功能更加完備。

　　更加令人關注的是，在深圳面臨空間資源緊約束情況下，城市更新已經成為土地二次開發，釋放存量土地空間，破解城市發展空間不足難題的一條有效途徑，也是激發城市運行活力、促進土地資源節約集約利用、探索城市化新時期新型發展模式的有力武器。

　　目前，深圳城市更新已經成為拉動經濟增長、拓展存量土地利用空間、完善城市功能、促進產業轉型升級、穩定房地產供應的重要方式。同時，城市更新“深圳模式”已作為改革成果被總結認可，為國家規劃、土地管理制度的改革創新提供了鮮活經驗。在日前舉行的廣東省2015年度全省耕地保護目標責任考核中，深圳市再度榮獲省“三舊”改造年度考核獎勵，自2011年以來，深圳城市更新已經連續五年獲得省政府考核獎勵。

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