國際直接投資在遭受金融危機重創之后跌宕起伏，FDI流量從危機前2007年的峰值2.27萬億美元跌至2009年的1.14萬億美元，在2010年和2011年連續兩年復蘇后，2012年再次出現大幅下跌，甚至低于2010年的水平，如果2013年沒有回升，則將呈現二次探底。在FDI起伏的背后，固然有金融危機沖擊、世界經濟復蘇乏力等因素的推動，但全球治理結構調整中的國際投資規則變化及其影響也不可忽視。密切關注這些變化，研究應對之策，引導這些規則朝著公正、透明、有利于全球經濟復蘇、有利于我國開放型經濟體系建設的方向發展，具有重大的戰略意義。

　　金融危機后國際投資規則變化趨勢

　　金融危機使各國政府提高了對各國間相互依存的認同度，但在誰依存誰的問題上并沒有形成共識。很顯然，美、歐是金融危機和歐債危機的禍端，然而其在世界經濟體系中的主導地位并未受到影響，新興經濟體尚未而且在近期內也不具備“被依存”的條件。在這樣的大背景下，盡管全球經濟治理結構的確在變化，貿易和投資規則的重構在所難免，但規則制定的話語權同樣并不掌握在新興經濟體手里。金融危機以來，作為全球治理結構變化的標志性產物是G20替代G7，考慮到各方面的因素，G20尚不能被稱為全球經濟治理機構，盡管其關注的議題非常重要，但所達成的共識卻沒有約束性，至多可將其稱為一個討論全球經濟治理的高峰論壇。

　　國際投資規則的構成及其作用的變化

　　國際投資規則包括三個層面，即多邊、雙邊和國內規制。研究金融危機以來國際投資規則的變化，有必要通過對比金融危機爆發之前的規則制定情況進行分析。

　　第一，在多邊層面，OECD在1995年到1998年進行了一次締結綜合性多邊投資條約的嘗試，但是由于各成員方未能達成一致，特別是發展中國家的經濟水平低、企業競爭能力差，擔心外資大量涌入影響國家經濟安全，最終僅僅起草了一份《多邊投資協定》(MAI)草案。2006年，OECD委員會通過并公開了《投資政策框架》，倡導建立包括投資政策透明度、財產權保護和非歧視、投資促進與便利、貿易政策、競爭政策、稅收政策、公司治理、企業社會責任、人力資源發展、基礎設施與金融服務、公共治理在內的國際投資政策體系。盡管《投資政策框架》不是一個多邊協定，但這樣一份政策清單對全球投資環境產生了重大影響，引導了評價全球投資環境的時代潮流。WTO成立以來，在發達國家成員方的引導和推動下直接或間接開啟了一系列與貿易相關的投資議題，先后達成了《與貿易有關的投資措施協議》、《服務貿易總協定》、《與貿易有關的知識產權協議》等多邊或諸邊協議，直接規范了那些對貿易產生限制和扭曲作用的投資措施，擴大了投資準入的范圍，增強了對于知識產權投資的保護力度。然而，由于美國不愿降低對投資保護的標準，導致發達國家成員方對在WTO框架下達成全方位多邊投資協定的意圖態度消極，同時發展中成員方也強烈反對美國的高標準，因而多邊投資協定至今無法達成。

　　第二，由于談判各方的經濟實力差距巨大、利益糾葛錯綜復雜，多邊投資協定談判徘徊不前。與此同時，雙邊投資協定(以下簡稱“BITs”)卻因其簡單、實用且針對性強的優勢獲得了長足的發展。截至2012年底，國際投資協定包括3196項，其中有2857個BITs和339個“其他投資協定”(主要包括涵蓋投資條款的自由貿易協定、經濟伙伴關系協定和區域協定)。

　　第三，單邊主義影響國際投資規則。由于WTO規則中明確，需尊重東道國的國內法律，因此美國等西方國家以維護本國核心利益為宗旨的國內法成為影響國際投資規則制定的主要因素。長期以來，作為國際直接投資霸主的美國依然是國際投資規則話語權的主導者。

　　國際投資規則變化折射出的深層次問題

　　金融危機發生以來，國際投資規則呈現的主要變化包括五個方面。

　　第一，投資保護性規則的影響增大。一是通過國內法對資源、能源等重點產業的保護措施增多，二是各國對跨國并購的監管制度加強，包括競爭政策、經濟效益、國家安全、政治反對勢力等，導致的并購失敗量占全部交易失敗量的22-30%。2008-2012年有211個大型跨國并購案被迫撤銷，案值都在5億美元以上。

　　第二，新簽雙邊投資協定數量持續下降，2012年僅有20個BITs，創25年來的最低;而到期投資協定更新數量增加，到2013年底將有1300個BITs面臨修訂、替換或終止。

　　第三，區域性投資規則增多。2012年達成8個區域性投資協定，且有110個國家參與了22個區域性投資協定的磋商，部分雙邊投資保護協定被區域性的投資協定所替代。

　　第四，投資者與東道國間的仲裁成為解決爭端的主要手段，近年來投資者訴東道國案件持續上升，2012年就有58個，占累計總數514個的11.28%，創歷史最高。如何處理國際投資協定中爭端解決機制的規則成為新的焦點。

　　第五，新的國際投資協定納入了可持續發展條款，包括保護消費者健康安全、勞工權利、環境保護等。聯合國貿發組織《2012年世界投資報告》提出“可持續發展的投資政策框架”(IPFSD)，尋求在國家和國際層面解決國際投資與可持續發展有關的問題。倡導投資決策要始終把促進包容性增長和可持續發展的投資作為主要目標;在戰略、規范和管理的層面上，為制定國家投資政策提供詳細指導;為擬定和運用國際投資協定中增強可持續發展環節提供指導。

　　圍繞國際投資規則的討論和爭議

　　金融危機以后，針對FDI的新趨勢和國際投資規則問題，G20、國內外學術界的討論焦點議題和主流觀點主要有以下方面。

　　限制性政策導致國際直接投資下降和世界經濟下行風險增大

　　2011年，G20發布的《國家貿易投資評估報告》認為：G20成員國的貿易和投資政策既有積極的方面，也有消極的方面，整體而言近期貿易和投資的限制政策明顯增多，增加了經濟下行風險，導致全球對外直接投資放緩。世界貿易組織統計顯示，2011年G20成員共頒布124項貿易限制措施，比2010年增加了36%。這些包括增加關稅、收緊海關監管等在內的貿易限制措施，導致G20成員1.1%的商品貿易、全球0.9%的商品貿易受到影響。

　　達成多邊投資協定的時機已經成熟

　　2013年初，美國彼得森國際經濟研究所發布研究報告稱，自1970年至1998年，多邊投資協定曾被廣泛討論，但國際社會未能制定出國際規則。目前，全球外國直接投資(FDI)數量巨大;FDI在發達國家和發展中國家雙向流動，由跨國公司連接世界各地;雙邊投資保護協定數量巨大，在此基礎上可以建立起國際多邊規則;制定一項多邊投資協定的條件比任何歷史時期都要成熟。因此，世界需要多邊投資協定。

　　多邊投資協定涵蓋的內容進一步擴展

　　根據OECD《投資政策框架》和正在談判的一些區域投資協定、雙邊投資保護協定披露的內容看，國際投資規則的內涵正在發生質的變化，除了投資政策透明度、非歧視待遇、財產權保護、投資便利、貿易政策、競爭政策、稅收政策、公司治理等傳統內容外，新增加了企業社會責任、人力資源發展(勞工標準)、基礎設施與金融服務、環境保護、投資者市場準入前國民待遇、國有化征收的足額補償，還包括國家之間的爭端處理程序以及投資者與國家之間的爭端處理程序的爭端解決機制、國有企業和主權基金的投資行為規范等等。

　　制定多邊投資協定的機構以及談判路徑

　　國際知名智庫美國彼得森國際經濟研究所提出，盡管在制定多邊投資協定過程中G20可以發揮一定的作用，比如G20可為開啟談判提供必要的政治推動力，尤其是中國和俄羅斯將起到重要作用，因為目前中俄國有企業對外投資普遍受阻，但WTO才是多邊投資協定談判的天然場所。由于個別WTO成員仍持反對意見，談判需要穩步推進。為了最終達成協定可采用類似WTO電信協定和政府采購協定的模式，從WTO框架下的諸邊協定開始談起。

　　準入前國民待遇和負面清單已逐漸成為國際投資規則發展的新趨勢

　　盡管準入前國民待遇和負面清單意味著更大范圍的對外開放和更少的限制，但世界上已經有77個國家采用了負面清單承諾模式。中國在啟動中美BIT談判之際同意采用這種模式，并且在上海自貿試驗區探索這種模式，是適應國際發展趨勢的需要，與國內正在推進的行政審批制度改革的方向一致，有利于為各類所有制企業創造公平競爭的市場環境，激發市場主體活力，促進經濟發展。

　　TPP和TTIP中有關投資的談判都設定了比較“高”的目標，對全球范圍的重要投資協定談判影響巨大

　　TPP和TTIP中有關投資的談判都設定了比較“高”的目標，包括對市場準入、知識產權、國有企業的市場行為準則的要求，剛剛開啟的中歐投資協定必然會受到這種高標準投資保護程度和高水平的投資自由化特點的影響，從而增加中歐投資協定談判的難度。

　　國際投資規則面臨的挑戰及各方利益訴求

　　研究當前和今后一個時期各方對國際投資規則重構的新訴求、新理念、新主張，并對未來規則演進趨勢進行判斷，首先要考慮當今主宰全球治理規則的兩大核心———美國和歐盟的立場。

　　美國的立場

　　2012年4月，美國貿易談判代表辦公室正式發布了美國2012年雙邊投資協定范本，取代2004年雙邊投資協定范本，以作為美國對外進行雙邊投資協定談判的基礎。2012年范本反映的美國核心利益訴求包括：東道國如何實行準入前國民待遇，東道國如何在面臨金融危機的情況下對金融業實施審慎監管措施，更強調透明度和公共參與，強化了關于勞工與環境的保護，并針對國有企業的特殊待遇和自主創新政策帶來的扭曲等制訂了更加嚴格的規定，包括(1)協議方的政府采購政策不得與本國技術含量要求掛鉤;(2)允許外國投資者在非歧視的基礎上參加標準制定;(3)對“國有企業被授予政府職能”做出定義。

　　歐盟的立場

　　2012年4月，美國和歐盟發布了《歐盟與美國就國際投資共同原則的聲明》。該聲明體現了多個共同的核心價值觀，包括承諾實施開放和非歧視性的投資政策、公平競爭的市場環境、對投資者及其投資提供有力的保護措施、公平而有約束力的國際爭端解決機制、透明度和公眾參與方面的強有力規則、負責任的商業行為、以及定義明確的國家安全審查規則。

　　新興經濟體的立場

　　以金磚國家為代表的發展中國家對世界經濟處于低迷時期的國際投資規則表現出一定的靈活性。一方面，印度、巴西、中國、南非等發展中國家之間達成或待簽的投資協定數量增加;另一方面，發展中國家有關外商直接投資的法律法規也在進行調整，以便提高外商投資政策的競爭力。例如，2013年8月印度聯邦內閣批準一項提案，在批準了包括電信和國防建設在內的十幾個部門的外商投資規則的基礎上，放寬零售行業外商投資限制，以幫助提振疲軟的經濟恢復增長。許多亞、非、拉發展中國家還根據自身的發展需要，借鑒中國發展模式設立經濟開發區或經濟特區，給予外商優惠投資政策和便利。但整體上，發展中國家對國際投資規則的訴求還是停留在開放市場的層面，對于勞工標準、知識產權保護等高標準條款表示異議，而且難以做出實質性承諾。

　　中國參與國際投資規則重構的角色定位及應對策略

　　關于中國參與全球治理變革以及在國際投資規則重構中的角色定位，要基于我們對金融危機以后中國的國際地位變化、中國參與全球化的優勢以及中國經濟發展的方向等進行研判確定。

　　中國參與經濟全球化所擁有的優勢并未發生本質性的變化

　　盡管中國國際貿易和國際投資的規模不斷擴大，參與經濟全球化的基礎和條件正在發生重大變化，但必須看到，中國的工業化和城鎮化遠未完成，用制造業質量水平提升增強出口競爭力、通過管理體制改革來改善投資環境、通過多雙邊合作營造“走出去”的外部環境是主要任務，所以以我為主、立足做好自己的事情依然是參與全球化的基本立場。從“韜光養晦”到“有所作為”再到“敢做敢為”是一個較長的漸進過程，目前處于“有所作為”的階段。

　　充分認識國際投資規則變化的趨勢，做好推動開放與防范風險兩手準備

　　著眼長遠，勞工標準、環境保護等可持續發展條款將成為國際投資規則的共同價值取向。此外，在最新的美國BIT范本中，加入了一些與中國密切相關的內容，確實有針對中國之嫌。作為FDI雙向流動的大國，我們要權衡新規則帶來的“雙刃劍”效果，理性確立中方的基本立場———以推動市場開放為主，兼顧風險防范。中國企業不僅擁有走出去的動力和需求，也已經具備進入全球市場的能力，但外部障礙需要突破。

　　認真研究價值鏈重構與國際投資規則之間的相互影響，選擇優先推動區域和雙邊投資協定、兼顧多邊投資協定談判的策略

　　深度的區域一體化趨勢導致逆全球化趨勢顯現，全球分工體系、價值鏈體系、國際投資和貿易規則體系正在發生新的變化，且相互交織。以我國為主的全球產業布局和分工體系尚未形成，我們應該通過參與國際規則制定推動這一體系的早日形成。我們的戰略選擇應該是區域投資規則優先，然后才是多邊投資規則。一方面我們難以主導全球性多邊投資規則的形成，另一方面，由于談判復雜、各方利益存在沖突，達成共識尚待時日，給我們留下了回旋的時間和空間。

　　切實做好中美、中歐兩個重要的雙邊投資保護協定談判預案

　　中歐、中美雙邊投資保護協定談判，雙方的期望值都是既謀求本國企業海外投資的利益，又保護自己作為東道國的利益。雙方都試圖通過簽署投資協定來敦促對方改善投資環境，又都希望對方的調整幅度大于自身的調整幅度。中歐談判最大的挑戰將是市場準入，歐方希望進一步開放中國市場，尤其是在服務業和金融業的開放方面獲得國民待遇。而在中美談判中美方的期望值是擴大中國的市場準入;中方期望保護和促進對美投資;焦點和難點是準入前國民待遇與負面清單，美方還會在環境、勞工標準、人權、國有企業等方面向中國施壓。我們應該有整體設計，有針對性地一一應對。

　　做好已簽雙邊投資保護協定的修訂談判工作，重點調整投資保護規則條款

　　因為早期中國以吸收外資為主，商簽的雙邊投資保護協定對投資者因征收與補償、戰爭與內亂等造成的損失賠償力度不足，如今作為雙向投資大國，要考慮保護中國企業的海外利益。