中國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的四種模式

　　自改革開放以來，我國國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，城市化、工業(yè)化進程不斷加快。特別是進入21世紀以來，各地政府在推動經(jīng)濟發(fā)展，加快城市化建設(shè)，改善民生等方面開展了大量工作，城市建設(shè)日新月異，人民生活水平顯著提高。

　　就城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來說，按照投資建設(shè)的主體，可以分為四種模式：

　　第一種模式，“政府投資、企業(yè)承包”模式。基礎(chǔ)設(shè)施項目由政府或者政府的投資機構(gòu)(以下簡稱“政府”)投資，建筑企業(yè)通過市場競爭，參與項目施工。

　　第二種模式，“政府投資、企業(yè)帶資承包”模式。項目由政府投資，但由于資金不足或存在缺口，要求參與建設(shè)的企業(yè)帶資承包，或者說是墊資承包。從上個世紀90年代到2006年之前，這種模式比較盛行，導(dǎo)致了“業(yè)主欠企業(yè)、企業(yè)欠分包、分包欠民工”的惡性循環(huán)，以至于出現(xiàn)了“總理為民工討薪”的現(xiàn)象。從2006年國家出臺《關(guān)于嚴禁政府投資項目使用帶資承包方式進行建設(shè)的通知》后，這種情況得到了遏制，但變相的帶資承包在一定區(qū)域、一定程度上仍然存在。

　　第三種模式，“企業(yè)投資建設(shè)”模式。項目由政府規(guī)劃、立項，由企業(yè)采取BT、BOT等方式建設(shè)。目前，很多地方、很多企業(yè)都做了積極的嘗試。中國水電集團投資建設(shè)的福建武夷山至邵武高速公路、四川邛崍至雅安名山高速公路、四川成都至簡陽快速路，也都屬于這種模式。

　　需要注意的是，很多人對BT模式有著不同的看法。主要原因在于，一些地方把BT模式異化成“帶資承包”模式。因此，在2006年出臺的《嚴禁帶資承包的通知》中，沒有將BT模式明確地從帶資承包方式中剝離出來。事實上，BT模式與“帶資承包”模式有著本質(zhì)的區(qū)別。首先是項目投資主體不同。帶資承包模式的投資建設(shè)主體是政府，項目由政府投資，由政府對項目整體負責(zé)，企業(yè)參與項目建設(shè);BT模式的投資建設(shè)主體是企業(yè)，項目由企業(yè)投資，由企業(yè)建設(shè)，由企業(yè)對項目整體負責(zé)，政府按照合同約定向企業(yè)回購項目。其次是適用法律不同。帶資承包模式適用于《招投標法》，嚴格意義上的BT模式應(yīng)該適用于《政府采購法》。再次是企業(yè)投入資金的性質(zhì)和償還方式不同。在帶資承包模式中，企業(yè)投入的資金屬于類似于“融資”或“墊資”性質(zhì)，資金按照工程款支付方式償還;在BT項目模式中，企業(yè)投入的資金屬于投資性質(zhì)，嚴格意義上的BT模式，資金償還應(yīng)該有相應(yīng)的擔(dān)保和保證，經(jīng)過同級人大批準，列入政府年度財政預(yù)算。

　　第四種模式，“城市綜合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”模式。由政府主導(dǎo)或推動，由企業(yè)推動或主導(dǎo)的城市綜合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這一 模式的具體內(nèi)涵我在第二部分進行闡述。中國水電集團投資建設(shè)的天津武清BT項目，可以說就屬于這種模式。這種模式在國內(nèi)才剛剛起步，還沒有嚴格的定義和成熟的經(jīng)驗。我們發(fā)起召開這次研討會，也就是希望能夠為此做出一些貢獻。

　　綜上所述，“政府投資、企業(yè)承包”、“政府投資、企業(yè)帶資承包”兩種模式，投資主體都是政府，主要區(qū)別在于企業(yè)是否提供融資方面的服務(wù);而“企業(yè)投資建設(shè)”和“城市綜合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”兩種模式，投資主體都是企業(yè)，區(qū)別在于“企業(yè)投資建設(shè)模式”是以政府為主導(dǎo)，企業(yè)按照政府確定的規(guī)劃、設(shè)計來投資建設(shè)，“城市綜合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式”是由政府推動，以企業(yè)為主導(dǎo)。

　　這四種模式構(gòu)成了當(dāng)前國內(nèi)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的四種基本形式。除了帶資承包模式在政府投資項目領(lǐng)域被法律所禁止外，這四種模式在今天都同時存在。

　　城市綜合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式三個課題

　　第一個課題：什么是城市綜合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式。完全意義上的城市綜合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式，包括五方面的業(yè)務(wù)。第一項業(yè)務(wù)，是以政府為主導(dǎo)、企業(yè)參與投資建設(shè)的BT業(yè)務(wù);第二項業(yè)務(wù)，是在第一項業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，將服務(wù)內(nèi)容向后延伸一步，把土地整理后的出讓收益與企業(yè)的收益掛鉤，即：一級土地整理業(yè)務(wù);第三項業(yè)務(wù)，是將服務(wù)內(nèi)容繼續(xù)向后延伸，企業(yè)參與二級土地開發(fā)，即：房地產(chǎn)開發(fā);第四項業(yè)務(wù)，是將服務(wù)內(nèi)容進一步向后延伸，企業(yè)參與整個區(qū)域的土地和商業(yè)開發(fā)、城市運營、物業(yè)管理。要做好這四項業(yè)務(wù)，就需要企業(yè)與政府一起，關(guān)注城市區(qū)域的產(chǎn)業(yè)布局、功能定位、規(guī)劃設(shè)計，關(guān)注區(qū)域的差異化定位，關(guān)注區(qū)域的招商引資，關(guān)注入駐企業(yè)為區(qū)域帶來長遠收益(例如：稅收、工作崗位等)，只有這樣，才能最大程度地提升城市區(qū)域的整體價值，才能實現(xiàn)區(qū)域的和諧、持續(xù)、發(fā)展。這樣，也就產(chǎn)生了第五項業(yè)務(wù)，即：城市區(qū)域的綜合規(guī)劃和設(shè)計。

　　如果從時間順序、邏輯順序上看，第五項目業(yè)務(wù)，即：城市區(qū)域的綜合規(guī)劃和設(shè)計業(yè)務(wù)，應(yīng)該是企業(yè)參與城市綜合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的第一項業(yè)務(wù)，這就是說，企業(yè)應(yīng)該從城市區(qū)域總體規(guī)劃的源頭介于城市區(qū)域的綜合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　目前，在國際上已經(jīng)出現(xiàn)了集辦公樓、住宅、零售商業(yè)、酒店、文化休閑等位一體的整體城市規(guī)劃，例如美國Gale公司和韓國POSCO工程建設(shè)公司攜手開發(fā)的Songdo新城。Songdo新城位于韓國仁川濱水區(qū)，距離漢城40英里，占用了1500公頃的填海土地。在1億平方英尺的項目總體方案中，包括商用寫字樓、住宅、零售店、酒店、市政和文化設(shè)施。在國內(nèi)，天津新加坡生態(tài)城等也屬于這類項目。

　　第二個課題：城市綜合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式對政府、企業(yè)意味著什么。目前，中國的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)呈現(xiàn)出三個新的趨勢。趨勢一：城市化“聚焦”效應(yīng)逐步凸現(xiàn)。根據(jù)麥肯錫公司研究，到2015年，全國22個城市圈的GDP將占全國總額的90%以上，建筑、基建投資相應(yīng)集中。趨勢二：巨型城市加快涌現(xiàn)。到2025年，中國將形成8~10個巨型城市，這將對規(guī)劃、開發(fā)和運營管理提出了更高要求。趨勢三：政府傳統(tǒng)運作模式發(fā)生轉(zhuǎn)變。政府對資金、整體規(guī)劃土地用途、增大財政稅收、長期可持續(xù)發(fā)展等提出的新要求，在進行城區(qū)綜合建設(shè)開發(fā)的過程中，政府的多樣化、多組合的資源需求。因此，無論對于政府，還是對于企業(yè)，城市綜合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式都具有十分重要的意義和價值。

　　對于政府而言：一是有利于緩解地方財政壓力，加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，迅速提升地方政府的政績;二是有利于改善投資環(huán)境，加快區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整;三是有利于提升區(qū)域優(yōu)勢，推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展;四是有利于改善民生，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會;五是由于這類項目時間長、規(guī)模大、投資多，涉及到方方面面，與國有企業(yè)特別是中央企業(yè)合作，政府放心。

　　對于企業(yè)而言：一是以投資拉動主營業(yè)務(wù)，有利于進一步擴大業(yè)務(wù)規(guī)模;二是有利于提升企業(yè)在城市基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)領(lǐng)域的市場競爭力;三是有利于獲得較理想的投資收益，并且進入高利潤的業(yè)務(wù)領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，包括土地整理開發(fā)、資金運作、房地產(chǎn)開發(fā)、甚至是規(guī)劃設(shè)計等;四是有利于企業(yè)在高平臺上加強與政府的合作，提升企業(yè)的綜合市場能力和影響力。

　　我認為，從宏觀和發(fā)展層面說，城市綜合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式最大的價值在于：建立起政府與企業(yè)的之間實現(xiàn)雙贏合作關(guān)系的最好載體和最好方式。這種模式為政府和企業(yè)帶來將是“乘積效應(yīng)”，而不是“加法效應(yīng)”。

　　目前，我國的城鎮(zhèn)化進程和擴大內(nèi)需的政策，為城市綜合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了巨大的空間。這就要求政府要眼光長遠，要讓別人賺錢，讓自己發(fā)展;同時，要求企業(yè)要更加關(guān)注政府需求，為政府更好地提供服務(wù)，推動企業(yè)從傳統(tǒng)意義上的承包商、開發(fā)商向城市建設(shè)商、城市建設(shè)運營商的轉(zhuǎn)變。因此，隨著這種模式的實踐與深化，勢必會帶來城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和企業(yè)發(fā)展的變革，這是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，我們應(yīng)該做好充分的準備，迎接新的機遇與挑戰(zhàn)。

　　第三個課題：城市綜合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式對政府、企業(yè)有哪些要求。城市綜合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式，從理論上聽起來很好，但是在實際運作過程中會有很多的困難和問題。除了認識和理念需要得到各方的認可以外，我認為需要搭建好三個平臺。

　　第一個平臺，搭建政府與企業(yè)雙贏合作的平臺。要充分體現(xiàn)中央企業(yè)的經(jīng)濟責(zé)任和社會責(zé)任，發(fā)揮和體現(xiàn)中央企業(yè)的綜合能力，想政府所想，創(chuàng)新思維，給政府提供所需要的解決方案，打造政府與企業(yè)的雙贏模式。

　　第二個平臺，搭建社會多方合作共贏平臺。要充分用好中央企業(yè)良好的聲譽和優(yōu)質(zhì)品牌，以項目為載體，以效益為紐帶，用多種方式吸引、尋求合作伙伴，如金融機構(gòu)、開發(fā)企業(yè)、規(guī)劃設(shè)計、商業(yè)運營等等，共同提升項目品質(zhì)和價值。

　　第三個平臺，搭建企業(yè)資源整合平臺。這種模式的項目，對資源的要求很高，需要企業(yè)整合內(nèi)外部的優(yōu)勢資源和專業(yè)資源，包括：城市規(guī)劃、勘察、設(shè)計、咨詢、投資、開發(fā)、建設(shè)、采購、運營等方方面面的資源。目前，很多企業(yè)的資源都分散在企業(yè)內(nèi)的各個層面上，要打造這種一體化的綜合服務(wù)能力，需要企業(yè)從組織架構(gòu)、管理模式、職權(quán)分配、資源配置、運營方式、考核機制等方面進行創(chuàng)新，需要企業(yè)既要整合內(nèi)部資源，發(fā)揮各個業(yè)務(wù)單元的協(xié)同效應(yīng)，又要整合外部專業(yè)化資源，為項目提供專業(yè)化的支持和服務(wù)，從而實現(xiàn)“項目效益最大化、區(qū)域土地價值最大化、企業(yè)整體利益最大化”三個目標。

　　目前，城市綜合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式在我國還處于起步階段，還有很多的問題需要研究和探討。僅就模式的名稱來說，是叫“城市綜合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式”，還是叫“城市綜合建設(shè)模式”，或是叫“城市綜合建設(shè)運營模式”?就需要繼續(xù)探討。這對于創(chuàng)新建筑企業(yè)業(yè)務(wù)模式，對于建立企業(yè)與地方政府合作共贏模式，對于從更廣度、更深度地推動城市綜合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，乃至于推動中國城市化進程，具有積極意義。